Công tác phát triển đô thị và khu đô thị mới trong những năm gần đây đã có nhiều thành quả đáng kể nhưng cũng còn nhiều tồn tại và bất cập. Có 5 vấn đề nổi cộm mà công tác phát triển đô thị đang phải đối mặt. Thứ nhất, do thiếu vốn đầu tư nên phát triển đô thị về không gian, dân cư và hạ tầng đô thị còn chưa đồng bộ. Thứ hai, đối với các khu đô thị hiện có, hạ tầng đô thị đang chịu sức ép của việc chất tải thêm dân cư, dẫn đến hạ tầng bị quá tải, xuống cấp. Thứ ba, việc xác định địa điểm phát triển đô thị và khu đô thị mới thiếu kiểm soát, không theo quy hoạch, kế hoạch gây nên khó khăn cho việc khớp nối hạ tầng. Thứ tư, cơ chế quản lý đầu tư, khai thác hạ tầng đô thị còn chưa huy động được nhiều nguồn vốn của khu vực ngoài Nhà nước. Thứ năm, việc trang bị do nhiều ngành thực hiện nên không có tính thống nhất, khó quản lý vận hành thống nhất. Thêm vào đó, phát triển hạ tầng đòi hỏi chi phí giải phóng mặt bằng, đền bù di dân và tái định cư lớn, làm “đội” giá lên cao, khiến dự án càng khó thực hiện.
Bên cạnh đó, trong quá trình phát triển các khu đô thị mới còn xuất hiện những bất cập trong mối quan hệ về sở hữu chung và riêng, mối quan hệ giữa chủ đầu tư và chính quyền đô thị, về hạ tầng trong và ngoài hàng rào dự án…Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách khuyến khích đầu tư phát triển nhà ở, khu đô thị mới, tuy nhiên do thiếu cơ chế kiểm soát và các quy định về điều kiện áp dụng đối với từng địa phương, nên dẫn đến việc đầu tư tràn lan, mất cân đối giữa các loại hình nhà ở thương mại và nhà ở xã hội.
Các yêu cầu cần đổi mới trong quản lý phát triển đô thị và khu đô thị mới
- Về công tác quy hoạch: xây dựng các đô thị mới, khu đô thị mới cần được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch được các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các quy hoạch cần giảm tính áp đặt, tăng khả năng đáp ứng linh hoạt. Quy hoạch cần được phê duyệt cùng với quy chế quản lý đầu tư xây dựng và các quy chế này phải đảm bảo tính linh hoạt, khả năng phản ứng nhanh với thị trường. Quy hoạch hiện nay còn bị chi phối bằng các tiêu chuẩn quy chuẩn hơn là quan tâm đến việc xác định mục tiêu, chiến lược và giải pháp tổ chức thực hiện. Quy hoạch chưa chỉ rõ đầu bài cho quy hoạch chi tiết, đặc biệt chưa cụ thể được các chương trình dự án cần được thực hiện trong các giai đoạn tiếp theo. Quy hoạch chi tiết 1/500 và dự án đầu tư chưa cụ thể hoá và chưa có các hướng dẫn cụ thể về phát triển đa dạng các loại hình nhà ở gắn với nhu cầu tiêu dùng thực tế. Tuy nhiên cũng nên hạn chế việc đan xen quá nhiều loại hình nhà ở trong một dự án có quy mô nhỏ dưới 20ha.
- Về đầu tư xây dựng hạ tầng đồng bộ: các khu đô thị mới cần được xây dựng hạ tầng kỹ thuật đòng bộ, hiện đại, đáp ứng nhu cầu phát triển tương lai, phục vụ đa dạng các đối tượng dân cư, đồng thời phải khuyến khích được việc sử dụng phương tiện giao thông không khói và giao thông công cộng.
- Về mô hình khu đô thị mới hiện đại: thực tế phát triển của các nước tiến tiến cho thấy, hiện đại không đồng nghĩa với cao tầng mà cần đảm bảo có môi trường sống tốt, thân thiện với môi trường. Quá nhiều nhà cao tầng đô thị bị bê tông hoá, cuộc sống của con người bị khép kín trong các căn hộ, làm tính chia sẻ cộng đồng không được phát huy. Chính mô hình nhà ở liên kế, lấy mặt ngoài tiếp với đường phố đô thị làm không gian giao lưu và các hoạt động trong lõi với các hẻm có độ rộng hợp lý, gắn với không gian sân chơi nội bộ để tăng không gian giao tiếp cho dân cư là mô hình ở phù hợp và bền vững. Mô hình này vừa đảm bảo cho các điều kiện cung cấp hạ tầng đô thị, đồng thời bảo tồn được nét đẹp truyền thống của dân tộc Việt Nam và sức hấp dẫn của đô thị Việt.
Một ví dụ tham khảo tại thành phố New York (Mỹ), để khuyến khích nhu cầu đi bộ, tăng yếu tố thân thiện cho đô thị, chính quyền thành phố đã khuyến khích các chủ sở hữu chia nhỏ không gian tầng một của các toà nhà cao tầng, tạo thành các cửa hàng kinh doanh quy mô nhỏ, sinh động thay vì được đóng kín bởi các bức tường kính của cá văn phòng lớn. Đây chính là xu hướng mà các đô thị Việt Nam đang chối bỏ do không kiểm soát được trật tự đô thị, do thói quen đi lại bằng xe máy và một yếu tố hết sức quan trọng khác là do quan niệm đô thị hiện đại là phải gắn với nhà cao tầng. Cho dù sức ép tiết kiệm đất đô thị là có thật nhưng vẫn ở mức độ có thể điều tiết được mà không cần có nhà cao tầng đặc biệt tại các đô thị vừa và nhỏ.
- Về quy mô giao đất thực hiện các dự án phát triển đô thị mới cần phù hợp với nhu cầu và thực lực đầu tư, để đảm bảo thị trường hoạt động hiệu quả.
Tổng quy mô của các dự án xây dựng các khu đô thị mới cần được cân đối với nhu cầu xây dựng đô thị. Thông thường nhu cầu này gắn với quy mô dân số tăng thêm của đô thị cũng như nhu cầu nâng cấp và cải thiện nhà ở của ngừơi dan hiện hữu. Riêng đối với các đô thị ven biển và đô thị du lịch, cần tính thêm nhu cầu của nhóm định cư ngoài đô thị nhưng có nhu cầu sở hữu bất động sản cho mục đích nghỉ ngơi, kinh doanh cho thuê hoặc dự trữ cho nhu cầu tương lai. Do vậy, các chiến lược quy hoạch phát triển đô thị cần quan tâm đáng kể đến việc đáp ứng nhu cầu này. Cần xem xét đến một thực tế là các đô thị Việt Nam đang trong quá trình đô thị hoá, cần xác định lộ trình phát triển ngắn hạn (đến năm 2015, 2020, 2025, 2030…), kiểm soát chặt chẽ diện tích đất xây dựng đô thị và quỹ đất dự trữ để phát triển trong các giai đoạn sau.
Để đảm bảo tính hiệu quả của các dự án, quản lý được giá bất động sản, không cho phép giá bất động sản lên quá cao gây mất cân đối cung cầu, việc thường xuyên có các cuộc điều tra, nghiên cứu để cung cấp thông tin đầy đủ về thị trường bất động sản là hết sức cần thiết. Chức năng điều tiết thị trường không của ai khác ngoài của chính quyền đô thị và cơ quan quản lý Nhà nước về phát triển nhà và thị trường bất động sản. Việc đảm bảo thị trường bất động sản hoạt động có hiệu quả không chỉ mang lại lợi ích cho Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng mà còn góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện xã hội, cải thiện nhà ở cho đại bộ phận dân cư đô thị.
Để đảm bảo tính khả thi, tiến độ triển khai đầu tư xây dựng khu đô thị mới nên xem xét chia các khu vực phát triển thành các dự án có quy mô nhỏ (dưới 50 ha/dự án), để đảm bảo dự án hoạt động tốt. Các khoản chi xây dựng các công trình phục lợi công cộng, hạ tầng chính đô thị…cũng dễ điều tiết, phù hợp với thực tế nguồn vốn của các doanh nghiệp tham gia đầu tư.
Việc giao đất thực hiện các dự án cần được tính toán ở mức độ phù hợp, cần quan tâm đến việc đóng góp của các dự án cho ngân sách cũng như hoạt động chung của đô thị, trong đó cần tính toán cân đối về tài chính. Theo suất đầu tư hiện nay, để có được một khu đô thị mới hoàn thiện, cần đầu tư trung bình khoảng 10- 15 triệu đồng/m2 để xây dựng các công trình phúc lợi công cộng như các công trình giáo dục, y tế, hành chính, cây xanh công cộng… Suất đầu tư xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật khu đô thị trung bình cần khoảng 9 tỷ đồng/ha đất xây dựng đô thị (suất vốn đầu tư xay dựng công trình năm 2011, Bộ Xây dựng). Từ các thông số trên cho thấy, việc giao đất cho các dự án cần được xem xét kỹ càng, đảm bảo phù hợp với thực tế các khoản thu của địa phương.
Để phát triển thành công các khu đô thị mới, đặc biệt là với mục tiêu giảm tải lên các khu trung tâm đô thị hiện hữu, hãy hình thành các trung tâm đô thị mới gắn với các khu kinh tế. Việc đầu tư hạ tầng chung của đô thị cần được đi trước, hay ít nhất là đồng thời với quá trình đầu tư hạ tầng của dự án. Việc nghiên cứu bố trí và cung cấp thông tin rộng rãi về các tuyến giao thông công cộng, điểm nối khu đô thị mới với các trung tâm hiện hữu hoặc các trung tâm cung cấp việc làm cũng như việc quy hoạch và xây dựng kịp thời đồng bộ các công trình phúc lợi công cộng, thường có tác động rất lớn làm tăng sức hấp dẫn của khu đô thị mới, góp phần đáng kể vào sự thành công trong phát triển các khu đô thị mới.
Giải pháp thu hút đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị và khu đô thị mới
Vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và việc thiếu vốn phát triển hạ tầng là một thực tế tại Việt Nam. Chính phủ đã có các định hướng chính sách lớn trong huy động vốn xây dựng hạ tầng bao gồm việc đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư vào hạ tầng; tạo điều kiện khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư hạ tầng cơ sở, tăng cường thu hút vốn đầu tư nước ngoài, phân bố nguồn lực phát triển hạ tầng cho các địa phương từ ngân sách một cách công bằng công khai và hiệu quả.
Bên cạnh đó, việc phân cấp trách nhiệm phát triển hạ tầng cũng đã được xác định, Chính phủ đảm nhiệm đầu tư xây dựng các hạ tầng lớn của quốc gia mang tính chiến lược và liên tỉnh như giao thông, viễn thông, thuỷ lợi, thuỷ điện. Chính phủ cũng dành một khoản hỗ trợ cho phát triển hạ tầng địa phương. Tuy nhiên nguồn vốn này còn hạn chế và không thể rải đều cho các địa phương hay các đô thị. Trên thực tế các nguồn vốn này đang có xu hướng giảm. Trong các năm tới, vai trò của Trung ương trong phát triển hạ tầng địa phương chỉ là hỗ trợ cho các địa bàn khó khăn và bảo lãnh cho các dự án hạ tầng liên vùng lớn. Các tỉnh và đô thị sẽ phải có trách nhiệm lớn hơn trong việc huy động vốn xây dựng hạ tầng đô thị, như đường đô thị, cấp thoát nứơc, xử lý rác chất thải rắn, chiếu sáng đô thị…
Trong bối cảnh đó, để đa dạng hoá nguồn vốn, chính quyền đô thị có thể huy động từ ngân sách địa phương, từ các công ty phát triển và khai thác hạ tầng đô thị phát hành cổ phiếu, qua đó huy động vốn trên thị trường vốn. Bản thân chính quyền đô thị phát hành trái phiếu đô thị nhằm tạo vốn phát triển các dạng hạ tầng mà các doanh nghiệp chưa sẵn sàng đầu tư. Huy động từ các nguồn tín dụng ngân hàng, ODA, FDI và các nguồn nhàn rỗi trong xã hội.
Nguồn vốn địa phương có thể huy dộng cho phát triển hạ tầng gồm: bán đấu giá quyền sử dụng đất, đề ra các loại thuế mới có tính luỹ tiến đặc biệt thuế bất động sản, phát hành trái phiếu đô thị, huy động đóng góp của cộng đồng…Các nguồn thu được qua bán đấu giá quyền sử dụng đất (đổi đất lấy hạ tầng…) đã và đang là nguồn vốn chính phát triển hạ tầng ở các địa phương. Tuy nhiên do quỹ đất đo thị có hạn nên nguồn vốn này không thực sự bền vững. Ngoài ra, việc giao đất cho các chủ dự án và đổi đất lấy hạ tầng có khả năng làm nảy sinh các vấn đề liên quan đến quy hoạch sử dụng đất đai. Nguồn vốn ODA trong các năm tới có xu hướng đi vào các dự án hạ tầng ở các đô thị nhỏ vùng sâu, vùng xa nơi có tỷ lệ nghèo cao và thực sự có khó khăn trong phát triển kinh tế- xã hội. Nguồn vốn vay khác thường đòi hỏi lãi suất cao. Do đó nguồn vốn huy động được từ thị trường vốn, phát hành trái phiếu, tín dụng ngân hàng và FDI sẽ là các nguồn vốn chủ yếu phát triển hạ tầng đô thị trong các năm tới, đặc biệt đối với các đô thị lớn.
Cũng như đối với các lĩnh vực hoạt động khác, nguyên tắc kinh doanh có lãi là nền tảng để phát triển và quản lý hạ tầng đô thị một cách bền vững trong nền kinh tế thị trường. Mặt khác, đầu tư xây dựng hạ tầng đô thị (gồm cả nhà ở) có dadực điểm là yêu cầu vốn lớn và tốc độ hoàn vốn chậm. Do đó, việc chính quyền địa phương hỗ trợ các dự án xây dựng và khai thác hạ tầng đô thị là cần thiết và phù hợp với chức năng quản lý đô thị. Một trong các công cụ thông dụng mà chính quyền đô thị có thể sử dụng để hỗ trợ các doanh nghiệp trong xây dựng hạ tầng là có các ưu đãi về thuế. Ngoài ra, trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay, sự hỗ trợ của chính quyền đô thị là không thể thiếu trong các dự án hạ tầng, để giúp doanh nghiệp giải quyết các vấn đề đền bù, tái định cư và giải phóng mặt bằng.
Khả năng huy động vốn của chính quyền địa phương từ thị trường vốn qua phát hành trái phiếu, tín dụng ngân hàng và FDI phụ thuộc vào các cam kết, đảm bảo và hõ trợ thường xuyên của chính quyền địa phương đối với các doanh nghiệp xây dựng và khai thác hạ tầng đô thị. Khả năng huy động vốn của chính quyền địa phương từ các nguồn như trái phiếu, tư nhân và FDI còn phụ thuộc đáng kể vào mức độ thông thoáng của môi trường đầu tư, tính minh bạch trong chính sách phát triển và hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
Trong các phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị, có một số dạng hạ tầng có thể mang lại lãi trong thời gian tương đối ngắn, một số dạng hạ tầng có thể không có lãi. Những dạng hạ tầng có doanh thu như cấp nước sinh hoạt có thể được chính quyền đô thị tổ chức đấu thầu, có tính cạnh tranh giữa các doanh nghiệp và FDI trên cơ sở BOT, BOO hay các mô hình xây dựng và quản lý khai thác tiên tiến khác. Đối với các hạ tầng không có doanh thu như: cây xanh đường phố, chiếu sáng công cộng, chống úng ngập, chính quyền đô thị dùng nguồn ngân sách đẻ cấp cho các doanh nghiệp xây dựng, khai thác và bảo dưỡng, cũng tren cơ sở đấu thầu cạnh tranh giữa các doanh nghiệp.
Việc xác định đúng phí các dịch vụ đô thị, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp hạ tầng kinh doanh bền vững là rất quan trọng, để phát triển và nâng cao chất lượng dịch vụ đô thị. Phí dịch vụ đô thị không nhất thiết phải thống nhất trên toàn quốc mà cần được xác định dựa trên các điều kiện cụ thể của từng đô thị và địa phương. Nhìn chung việc xác định đúng giá dịch vụ cũng có nghĩa phí dịch vụ hạ tầng sẽ tăng hơn so với thời kỳ bao cấp. Để các bộ phận dân cư đô thị có thu nhập thấp được sử dụng dịch vụ đô thị với phí chấp nhận được so với thu nhập của họ, chính quyền đô thị có thể đặt ra nhiều mức phí khác nhau trên cơ sở luỹ tiến theo khối lượng dịch vụ hoặc có các hình thức trợ cấp đối với các hộ nghèo…
Thu hút vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị đồng bộ cần được nghiên cứu, thực hiện thí điểm và điều tiết theo địa bàn bằng các quy định pháp luật, cơ chế chính sách và các chế tài cụ thể để dần từng bước tháo gỡ các khó khăn trong phát triển và quản lý phát triển.
Giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý đô thị
- Thứ nhất: đẩy mạnh hơn nữa vai trò công tác lập quy hoạch và nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch đô thị, khu đô thị mới, đảm bảo quy hoạch không những phải đáp ứng yêu cầu cao về tạo dựng chất lượng không gian đô thị mà còn phải đáp ứng tốt yêu cầu về dự báo phát triển, thu hút đầu tư, nâng cấp chất lượng đô thị hoá.
- Thứ hai: tạo dựng nguồn lực phát triển đô thị từ chính nội lực của đô thị, việc đổi mới cơ chế chính sách phát triển đô thị, quản lý nhà, đất cần chú trọng cùng với việc quản lý đầu tư xây dựng, quản lý khai thác sử dụng công trình đô thị.
- Thứ ba: tăng cường phân cấp quản lý đô thị và nâng cao quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền đô thị các cấp.
- Thứ tư: cần chú trọng phát huy vai trò, trách nhiệm và ý thức của người dân thực hiện nếp sống văn minh đô thị.
Phối hợp đồng bộ các giải pháp trên, nhất định chúng ta sẽ đạt nhiều thành công hơn trong công tác phát triển và quản lý đô thị.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, số 60/2012