Quá trình phát triển kinh tế trong hai mươi năm qua đã đưa Việt Nam từ một nước kém phát triển bước vào danh sách các nước đang phát triển. Bài học từ rủi ro đi kèm với quá trình đô thị hoá nhanh ở các nước đang phát triển trên thế giới là cần thiết để chúng ta thấy trước được hậu quả và cách thức đối phó với các vấn đề tương tự trong bối cảnh phát triển đô thị thiếu bền vững và sự gia tăng của thiên tai do tác động của biến đối khí hậu.
1. Khái niệm hiện trạng
Theo thống kê của tổ chức phát triển Liên hợp quốc (UNDP, 2009) trong 3 thập kỷ gần đây, thiên tai đang gia tăng về tần suất và cường độ trên phạm vi toàn cầu. Thiệt hại do thiên tai cũng đang leo thang trong đó phần lớn dân số thế giới bị ảnh hưởng bởi thiên tai là người dân, đặc biệt là người nghèo, ở các nước đang phát triển. Hơn nữa theo cảnh báo mới nhất của Uỷ ban Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (BĐKH) (IPCC, 2007), biến đổi khí hậu sẽ làm gia tăng số lượng và mức độ thảm khốc của thiên tai trong thế kỷ 21.
Dân số thế giới cũng đang tăng nhanh, phần lớn sự gia tăng dân số này diễn ra tại các nước kém phát triển, nơi mà quá trình đô thị hoá đã và đang diễn ra vô cùng nhanh, trong nhiều trường hợp là kết qủa các giải pháp quy hoạch đô thị không phù hợp, thường dẫn đến sự gia tăng rủi ro của đô thị. Tại nhiều nước đang phát triển, đô thị hoá ồ ạt và đói nghèo đã và đang đẩy một số lượng lớn dân đô thị phải sống tại nữhng khu nhà ở không chính tắc. Những khu ở này thường có mật độ dân cư cao, thiếu thốn hạ tầng, nhà cửa tồi tàn, xuống cấp. Đô thị hoá nhanh và đói nghèo tại những nước này làm gia tăng sự phát triển của các khu nhà ở không chính tắc và tạo ra những khu ở nguy hiểm, dễ bị rủi ro trước thiên tai.
Trong bối cảnh gia tăng các tác động của BĐKH, đảm bảo sự an toàn cho con người và giảm thiểu các thiệt hại về kinh tế do các thảm hoạ về thiên tai gây ra là một trong những ưu tiên của quá trình phát triển đô thị tại các nước đang phát triển. Để đối phó với vấn đè này không chỉ cần các biện pháp khẩn cấp mà cần có những giải pháp có tầm nhìn và nỗ lực phối hợp với công tác quy hoạch đô thị với công tác quản lý thiên tai cũng như kết nối vấn đề đô thị khác…
2. Thiên tai: các vấn đề mang tính khái niệm
Thiên tai được nhận thức khác nhau giữa các nhà khoa học xã hội, nhà chính trị, nhà quy hoạch, các chuyên gia môi trường hay giới báo chí. Bản chất phức tạp của các hiện tượng thiên nhiên và tương quan về quan điểm của nhiều giới làm cho bất cứ định nghĩa nào về thiên tai cũng trở nên khó và có khả năng gây ra bất đồng. Tuy nhiên, cơ quan nghiên cứu định cư của con người (HNCHS) đã đưa ra một định nghĩa mang tính thống nhất như sau: “ Thiên tai là sự tương tác giữa một hiện tượng thiên nhiên khắc nghiệt, được sinh ra từ một hiện tượng tự nhiên xảy ra bất ngờ và các điều kiện dễ bị tổn thương tạo ra sự tổn thất cho con người và môi trường (tự nhiên và nhân tạo). Những tổn thất này làm đảo lộn cuộc sống thường ngày, dẫn đến thiệt hại về kinh tế- xã hội, văn hoá và đôi khi cả chính trị”.
Định nghĩa này thể hiện sự thay đổi từ việc tập trung vào khía cạnh kỹ thuật của hiện tượng tự nhiên đến một nhận thức rộng hơn mà ở đó thiên tai là các vấn đề môi trường, xã hội và phát triển. Theo quan niệm mang tính sinh thái, các hiện tượng khắc nghiệt của thiên nhiên không phải là vấn đề bất ngờ và riêng biệt. Chúng là những phần không thể thiếu của toàn bộ các quan hệ giữa con người và môi trường. Con người có thể trực tiếp hoặc gián tiếp gây ra các hiện tượng thiên nhiên khắc nghiệt bởi ácc can thiệp không phùu hợp vào môi trường thiên nhiên. Theo quan niệm mang tính xã hội, hậu quả của thiên tai chịu tác động của: các giá trị xã hội và thể chế đã tạo ra sự phát triển, quá trình quy hoạch đô thị và nông thôn, sự phân chia khối tài nguyên, sự cung cấp cơ hội và các điều kiện kinh tế -xã hội.
Do đó các giá trị và thể chế này sẽ ảnh hưởng đến tính dễ bị tổn thương của con người thông qua các quy hoạch sử dụng đất, nhà ở, hạ tầng và kế hoạch đối phó với các trường hợp khẩn cấp.
Theo quan niệm phát triển, ảnh hưởng của thiên tai đến cuộc sống của con người là kết quả của những thất bại của con người, trước và sau khi thiên tại xảy ra, để bảo vệ bản thân và tài sản. Thời gian trước khi thiên tai xảy ra rất quan trọng công tác phòng tránh, giảm thiểu các hậu quả liên quan trực tiếp đến công tác quy hoạch đô thị, việc phát triển các khu nhà ở, phương pháp xây dựng. Sau khi thiên tai xảy ra, việc khắc phục hậu quả phụ thuộc vào tính hiệu quả của công tác cứu trợ cũng như các nguồn lực để đối phó với thiệt hại và sự hỗn loạn. Tóm lại, ảnh hưởng của thiên tai trực tiếp liên quan đến mức độ và cách thức phát triển của xã hội.
3. Các dạng thiên tai trên thế giới
Các hiện tượng khắc nghiệt trong thiên nhiên là một phần của cấu thành của môi trường tự nhiên và có thể ra ở bất cứ đâu. Động đất, lũ lụt, bão, nước biển dâng và các hiện tượng khắc nghiệt khác có thể tạo thành thiên tai khi nó tương tác với các điều kiện dễ bị tổn thương. Tần suất và mức độ của thiên tai phụ thuộc vào thể loại, địa điểm và thời gian. Sự khác nhau này có liên quan đến đặc điểm tự nhiên và điều kiện kinh tế- xã hội của các vùng khác nhau. Ví dụ, mật độ dân cư, quy hoạch khu dân cư và các điều kiện địa phương tạo ra sự khác nhau của tính dễ bị tổn hại trước thiên tai.
Thiệt hại về con người và kinh tế gây ra bởi thiên tai là rất lớn. Thiên tai đã gây ra thiệt hại về con người trong 4 thập niên 1960, 1970, 1980 và 1990 là 3 triệu người. Thiệt hại về kinh tế là 75,5 tỷ USD trong thập niên 1960 đã tăng lên 213,9 tỷ và 659,9 tỷ USD trong thập niên 1980 và 1990 ( UNDP, 2010). Trong khi thiệt hại về kinh tế gia tăng ở các nước phát triển, tại các nước đang phát triển thiệt hại về con người lại rất lớn, gây ra ảnh hưởng trầm trọng. Hơn 85% dân số thế giới bị ảnh hưởng bởi thiên tai là ngừơi dân, đặc biệt là người nghèo ở các nước đang phát triển. Lý do của các xu hướng gia tăng trên đây tại các nước đang phát triển là do sự gia tăng của tính dễ bị tổn thương về mặt xã hội, kinh tế và tự nhiên.
Các hiện tượng thiên nhiên là các quá trình địa vật lý, không tăng lên nhưng thiên tai thì đang tăng do sự gia tăng mức độ của tính dễ bị tổn thương của các khu dân cư, đặc biệt là tại các nước đang phát triển. Do vậy, tần suất và mức độ của thiên tai đang leo thang nhanh chóng trên toàn thế giới. Số lượng thiên tai và thiệt hại kinh tế tăng từ 160 sự kiện trong thập niên 1960 lên 290 sự kiện thập niên 1970, 976 sự kiện trong 2 thập niên 1980 và 1990. Trong thế kỷ 21, biến đổi khí hậu sẽ làm gia tăng số lượng và mức độ thảm khốc của thiên tai.
4. Đô thị, đói nghèo và tính dễ bị tổn thương trước thiên tai.
Hậu quả của thiên tai đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là ở châu Á ngày càng khốc liệt. Lý do là một số lượng lớn dân cư phải sống tại khu vực dễ bị thiên tai cũng như việc thiếu các hạ tầng cơ sở để đối phó với thiên tai. Hai yếu tố quan trọng và có quan hệ mật thiết với nhau đã và đang làm gia tăng tính dễ bị tổn thương của các khu dân cư tại các nước đang phát triển là: đô thị hoá không kiểm soát và gia tăng đói nghèo.
Tăng trưởng đô thị
Dân số thế giới tăng nhanh từ 3.69 tỷ năm 1970 lên 6.35 tỷ năm 2004, 7 tỷ năm 2011 và dự tính sẽ là 8.8 tỷ vào năm 2035. Sự gia tăng dân số này diễn ra chủ yếu tại các nước đang phát triển, nơi mà quá trình đô thị hoá diễn ra vô cùng nhanh với khoảng 90% sự tăng trưởng dân số diễn ra ở các thành phố và các vùng đô thị (WB, 2006). Sự gia tăng dân số đô thị dẫn đến việc xuất hiện các khu nhà ở không chính tắc lấn chiếm đất đai và sử dụng các khu vực dễ bị thiên tai.
Đô thị hoá nhanh và thiếu kiểm soát gây ra các tăng trưởng đô thị một cách tự phát, thiếu bền vững tại các nước đang phát triển làm nảy sinh vô số các vấn đề về môi trường, xã hội và kinh tế. Các lý do chính của việc tăng trưởng đô thị quá nhanh là:
- Thiếu năng lực thể chế trong công tác quy hoạch đô thị
- Thiếu và yếu trong quản lý nguồn lực
- Thiếu sự hiểu biết về văn hoá
- Công nghệ không phù hợp
- Thiếu sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập và thực hiện quy hoạch
- Mô hình quản lý tập trung
Đói nghèo đô thị
Tại các nước đang phát triển, đô thị hoá luôn gắn liền với việc gia tăng mức độ của đói nghèo. Năm 2000 có khoảng 57% cư dân đô thị sống dưới mức đói nghèo. Đô thị hoá nhanh và các điều kiện kinh tế bấp bênh ngăn cản việc cung cấp nhà ở và cơ sở hạ tầng ở phần lớn các nước đang phát triển. Con số 200 triệu dân sống tại các khu nhà ổ chuột hay xóm liều năm 1970 đã tăng lên 450 triệu năm 1990 (WB, 2006). Các vấn đề về nhà ở không chỉ là kết quả của đói nghèo và đô thị hoá thiếu kiểm soát mà còn là hậu quả của phương thức kém trong xây dựng, vận hành và quản lý nhà ở. Quy chế xây dựng không thực tế, tiêu chuẩn xây dựng cao, cơ chế quan liêu và chính sách nhà ở không phù hợp, thiếu nguồn lực và các khung thể chế là các nguyên nhân làm cho người nghèo không thể tiếp cận được nhà ở phù hợp.
Việc gia tăng và sinh sôi nảy nở của các khu nhà ở không chính tắc là hiện tượng chung ở hầu hết các nước đang phát triển “khu ổ chuột tuyệt vọng”, “xóm liều”, “vành đai đói nghèo” là một vài thành ngữ miêu tả các điều kiện khổ sở và khốn khó của các khu dân cư không chính tắc tại các nước đang phát triển.. Tuy vậy, các khu dân cư không quy hoạch này lại là niềm hy vọng của hàng triệu người nghèo muốn có nhà ở tại đô thị. Báo cáo của UNCHS chỉ ra phạm vi của các vấn đề nêu trên tại các nước đang phát triển là:
- 40- 50% dân số sống tại các khu dân cư không chính tắc
- 30% dân số không được sử dụng nước sạch
- 40% không có khu vệ sinh đúng cách
- Tại nhiều đô thị lớn chỉ cóo 25- 50% rác thải rắn được thu dọn
- Chất lượng cuả các dịch vụ khác như xã hội, y tế, giáo dục và giao thông thấp hơn nhiều so với nhu cầu ngày càng tăng của cư dân.
Các điều kiện nhà ở như trên chứa đựng nhiều vấn đề nghiêm trọng về môi trường, xã hội, sức khoẻ và kinh tế. Ngược lại chính các vấn đề này làm gia tăng tính dễ bị tổn thương của các khu dân cư đô thị ở các nước đang phát triển . Môi trường đô thị xuống cấp sản sinh ra nhiều bệnh truyền nhiễm làm gia tăng mức độ nghèo khổ khi người nghèo phải sử dụng số tiền ít ỏi của mình để chăm sóc sức khoẻ. Những điều này hạn chế năng lực của họ trong việc tìm kiếm thu nhập và giữ chân họ trong vòng luẩn quẩn của sự nghèo đói.
Tính dễ bị tổn thương trước thiên tai
Tình trạng đói nghèo làm các khu dân cư dễ hứng chịu nhiều hậu quả hơn trước thiên tai. Dưới sức ép của việc kiếm sống, người nghèo thường phớt lờ các giải pháp môi trường và công nghệ an toàn. Nhà ở của những người nghèo thường được xây dựng ở những vùng đất ven đô: các khu đất dốc dễ bị sạt lở, khu đất trống ven sông, gần các bãi chôn lấp rác thải hay gần khu công nghiệp. Những địa điểm trên được họ ưa chuộng vì gần nơi làm việc, giá đất thấp và ít khả năng bị thu hồi. Những người khác tìm kiếm nhà ở tại các khu vực xuống cấp bên trong thành phố. Ví dụ về sự tương tác giữa đói nghèo và tính dễ bị tổn thương là trong trận động đất năm 1985 ở Thủ đô Mehicô đã làm thiệt mạng 10.000 người, bị thương 50.000 và 250.000 mát nhà ở. Tương tự như thế năm 2010 tại Thủ đô Port Prine của Haiti đã làm chết 50.000 người, bị thương 150.000 và 3.000.000 mất nhà ở. Những khu vực có các điều kiện về môi trường thấp kém như vậy khi thiên tai xảy ra có thể dẫn đến các thảm hoạ khác như là dịch bệnh do phải dùng nước bị ô nhiễm, thiếu chăm sóc y tế. Như vậy, tại các nước đang phát triển, đói nghèo có thể làm gia tăng tính dễ bị tổn thương của các khu dân cư trước thiên tai. Vấn đề này lại trở nên trầm trọng khi đặt trong bối cảnh các điều kiện kinh tế- xã hội không phù hợp, quy hoạch đô thị không thực tế và thế chế kém năng lực ở các nước đang phát triển.
Đô thị hoá, như một tương tác giữa con người với các hệ thống tự nhiên, gây ảnh hưởng đến sự cân bằng sinh thái. Các chuyển đổi ồ ạt mục đích sử dụng đất từ đất tự nhiên hay đất nông nghiệp sang đất đô thị đã tạo ra các thay đổi nghiêm trọng cho môi trường ở các khía cạnh: khí hậu, thủy văn, địa mạo và thực vật. Ví dụ, tăng trưởng đô thị có ảnh hưởng đến quá trình thuỷ văn bao gồm sự thay đổi dòng chảy, suy giảm chất lượng nước, do đó sẽ ảnh hưởng đến việc xói lở và lắng đọng trầm tích. Việc thu hẹp diện tích rừng do phát triển các khu dân cư có thể dẫn đến việc thay đổi lượng mưa có thể gây ra lũ lụt, lở đất. Biến đổi khí hậu dẫn đến sự gia tăng mực nước biển cũng nưh sso lượng và mức độ của các cơ bão sẽ ảnh hưởng đến các đô thị ven biển nơi tập trung phần lớn dân cư thế giới. Như vậy đô thị hoá nhanh và thiếu các quy hoạch đúng đắn sẽ làm mất cân bằng sinh thái, góp phần gây ra nhiều thiên tai.
5. Kết luận
Thiên tai đe doạ khắp nơi trên thế giới, nhưng các nước đang phát triển hứng chịu nhiều rủi ro nhất vì quá trình đô thị hoá nhanh, không bền vững và sự gia tăng của đói nghèo. Cùng với ảnh hưởng của biến đối khí hậu, các nhân tố này đang làm gia tăng tần suất và mức độ của thiên tai. Người nghèo đang là nạn nhân của các điều kiện kinh tế- xã hội đã đẩy họ phải sống ở những khu vực dễ bị thiên tai. Tăng trưởng đô thị thiếu bền vững này tạo ra vô số các vấn đề nghiêm trọng về xã hội, kinh tế, y tế và môi trường. Chính sự tăng trưởng này đe doạ tương lai đô thị và đẩy các thành phố phải đối mặt với các rủi ro nghiêm trọng và làm lãng phí các nguồn lực, vốn đã khan hiếm cho phát triển.
Để khắc phục vấn đề này, giảm bớt những thiệt hại nghiêm trọng của thiên tai đối với con người và tài sản cũng như hậu quả xấu cho kinh tế- xã hội, cần phải rút ra một số bài học trong công tác quy hoạch và quản lý thiên tai:
1. Thiên tai không phải là các hiện tượng độc lập không dự đoán được. Chúng là kết quả của quá trình kinh tế- xã hội đã đẩy một số lượng lớn người dân ra bên lề cuộc sống và làm tăng tính dễ bị tổn thương của họ.
2. Giải pháp phòng tránh, giảm nhẹ thiên tai không nên chỉ phụ thuộc vào các giải pháp kỹ thuật mà nên dựa trên nhiều giải pháp rộng lớn hơn bao gồm cả quy hoạch đô thị, điều chỉnh xã hội và cải thiện kinh tế. Thực hiện điều này không dễ vì nó đòi hỏi các chính sách đất đai hợp lý, cải cách thể chế, thiết kế nhà ở và vật liệu xây dựng phù hợp, tăng tính tự chủ và sự tham gia của cộng đồng cũng như đảm bảo hợp tác tốt ở các mức độ quốc gia và quốc tế.
Những hành động trên đây sẽ làm giảm tính dễ bị tổn thương của các khu dân cư và đảm bảo rằng các nguồn lực được phân chia một cách công bằng và giữ đưcợ đến các thế hệ tương lai và như vậy chất lượng môi trường cần thiết cho cuộc sống tiếp diễn sẽ được bảo vệ.
Nguồn: Tạp chí Xây dựng, số 3/2012