1. Để thực hiện một bước mang tính quyết định hội nhập sâu hơn đối với khu vực và thế giới trong lĩnh vực kinh tế đầu tư xây dựng, Nhà nước đã ban hành Nghị định 99/2007/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình ĐTXDCT cùng với các Thông tư hướng dẫn số 05/2007/TT-BXD về lập và quản lý chi phí ĐTXDCT và Thông tư hướng dẫn số 06/2007/TT-BXD về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng. Có thể khẳng định đây là bước thể chế hoá đường lối hội nhập sâu rộng và toàn diện đối với nền kinh tế thị trường trong khu vực và thế giới của Đảng và Nhà nước ta. Tuy nhiên, đây là những vấn đề cốt lõi trong quản lý các dự án ĐTXDCT: vấn đề hình thành và quản lý chi phí, hợp đồng và thanh toán một trong những vấn đề đòi hỏi các biện pháp tháo gỡ những vướng mắc từ nhiều năm nay mà nguyên nhân cơ bản là sự chuyển đổi từ nền kinh tế hành chính bao cấp sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN. Vì lý do đó để đảm bảo cho những cơ chế chính sách quan trọng này đi vào cuộc sống đòi hỏi việc tiếp tục làm rõ một số nội dung mang tính nguyên tắc làm căn cứ đề ra những biện pháp thực hiện cụ thể đối với các ngành, các địa phương hiện nay. Cụ thể là:
2. Cần phân biệt rõ hai loại nguồn vốn với 2 cơ chế quản lý khác nhau.
2.1. Đối với các dự án ĐTXD sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước NSNN chủ yếu để đầu tư cho những dự án mang lợi ích công cộng và không có khả năng thu hồi vốn các dự án hạ tầng kinh tế, xã hội: các công trình giao thông, thuỷ lợi, y tế, giáo dục, văn hoá... trong đó cấp quyết định đầu tư thường trùng khớp với cấp quản lý hành chính nhà nước đó là Thủ tướng Chính phủ đối với các CTQTQG; Bộ trưởng và cấp tương đương, Chủ tịch UBND tỉnh Thành phố trực thuộc Trung ương đối với các dự án thuộc nhóm A, B, C; Chủ tịch UBND huyện quận đối với các dự án <5 tỷ và Chủ tịch UBND xã <3 tỷ. Còn chủ đầu tư là người, tổ chức quản lý, sử dụng công trình NĐ 112CP. Tuy nhiên về trách nhiệm quản lý chi phí Dự án ĐTXDCT thì Chủ đầu tư là người phải chịu trách nhiệm toàn diện... từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng Điều 3 Khoản 5 - NĐ 99CP. Đây là nguyên tắc mới về quản lý chi phí các dự án sử dụng vốn NSNN, điều đó cần được hiểu là việc xác định chi phí và quản lý thực hiện chi phí trong quá trình thực hiện là thuộc trách nhiệm trực tiếp của Chủ đầu tư, cấp quyết định đầu tư "chấp thuận" những đề xuất của chủ đầu tư sau khi đã qua thẩm tra dùng tư vấn hoặc thẩm định dùng bộ máy trực tiếp và theo dõi kiểm tra việc quản lý thực hiện của chủ đầu tư trong phạm vi tổng mức đầu tư được duyệt.
2.2. Đối với các dự án sử dụng các nguồn vốn: Tín dụng có bảo lãnh của Nhà nước, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước do NHPTVN quản lý - Quỹ HTPT trước đây và vốn đầu tư phát triển của DNNN bao gồm vốn khấu hao để lại, lợi nhuận sau thuế... và vốn vay thương mại hoặc vốn cổ phần hỗn hợp có thể xảy ra các tình huống sau:
2.2.1. Nếu dự án ĐTXD trực thuộc TCty, tập đoàn thì chủ đầu tư đồng thời cũng là người quyết định đầu tư đó là Chủ tịch HĐQT, trường hợp này Chủ tịch HĐQT chịu trách nhiệm trực tiếp đối với quản lý chi phí ự án ĐTXDCT.
2.2.2. Nếu dự án ĐTXDCT thuộc các Cty thành viên khi đó người quyết định đầu tư là Chủ tịch HĐCT TCty, Tập đoàn, còn giám đốc Cty thành viên là chủ đầu tư; khi đó Giám đốc Cty thành viên chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý chi phí dự án trong phạm vi tổng mức đầu tư được quyết định đầu tư phê duyệt.
2.2.3. Nếu dự án ĐTXDCT thuộc Cty cỏ phần là thành viên của TCty hoặc Tập đoàn thì khi đó người quyết định đầu tư là Chủ tịch HĐQT Cty cổ phần đồng thời cũng là Chủ đầu tư của dự án chịu trách nhiệm trực tiếp về quản lý chi phí dự án trong phạm vi Tổng mức đầu tư do mình phê duyệt.
3. Cơ chế mới cho phép chủ đầu tư các dự án sử dụng vốn nhà nước được phép bù trừ lẫn nhau giữa các khoản chi phí trong cơ cấu Tổng dự toán do Chủ đầu tư phê duyệt kể cả dự phòng tức là giữa chi phí xây dựng với chi phí thiết bị hoặc các chi phí khác với nhau. Từ nhiều năm nay theo cơ chế cũ, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn NSNN chỉ được phép bù trừ trong từng khoản chi phí như giữa các gói thầu xây dựng với nhau, thiết bị với nhau hoặc các khoản chi phí khác cũng tương tự. Riêng khoản dự phòng thì chủ đầu tư không được phép sử dụng nếu không được sự phê duyệt của người quyết định đầu tư. Nhưng cơ chế mới cho phép: "Các trường hợp được phép thay đổi, bổ sung thiết kế không trái với thiết kế cơ sở hoặc thay đổi cơ cấu chi phí trong dự toán nhưng không vượt dự toán công trình đã được phê duyệt, kể cả chi phí dự phòng" Điều 11 - khoản 1 - mục b NĐ 99CP, đồng thời yêu cầu "Chủ đầu tư tổ chức thẩm tra, phê duyệt dự toán công trình điều chỉnh" Điều 11 - khoản 2 - NĐ 99CP.
Riêng dự án sử dụng vốn NSNN nếu điều chỉnh tổng dự toán vượt Tổng mức đầu tư thì: "Chủ đầu tư phải báo cáo người quyết định đầu tư cho phép trước khi thực hiện điều chỉnh tổng mức đầu tư" Điều 7 - khoản 2 - mục a - NĐ 99CP như vậy được hiểu là người quyết định đầu tư ra văn bản chấp thuận việc điều chỉnh còn chủ đầu tư thực hiện việc điều chỉnh và phải chịu trách nhiệm về sự điều chỉnh này khác với trước đây là người quyết định đầu tư phải trực tiếp phê duyệt việc điều chỉnh Tổng mức đầu tư.
Còn đối với các dự án sử dụng các nguồn vốn khác tức các dự án sử dụng vốn vay hoặc tự có của DNNN, việc quản lý và điều chỉnh dự toán, điều chỉnh Tổng mức đầu tư "Chủ đầu tư tự quyết định và chịu trách nhiệm về việc điều chỉnh tổng mức đầu tư" Điều 7 - khoản 2 - mục b và yêu cầu: "Phần tổng mức đầu tư điều chỉnh thay đổi so với tổng mức đầu tư đã được phê duyệt phải được thẩm định theo quyết định tại Điều 6 - Nghị định 99CP" Điều 7 - khoản 3 - NĐ 99CP.
4. Thực hiện nguyên tắc lập dự toán công trình xây dựng theo đơn giá công trình đối với mọi công trình xây dựng. Thật ra nguyên tắc các công trình sử dụng vốn nhà nước được phép áp dụng theo "đơn giá công trình" không phải là mới, bởi lẽ theo cơ chế cũ Nhà nước đã cho phép các "công trình trọng điểm quốc gia" hoặc những "công trình đặc biệt" được phép lập đơn giá riêng tức đơn giá công trình như các dự án xây dựng nhà máy thuỷ điện Hoà Bình, Thác Mơ, Trị An, Yaly, công trình hồ chứa nước Yadun hạ, đường bộ Bắc Thăng Long - Nội Bài, dự án khai thác nước sông Sài Gòn... Còn các công trình thông dụng khác phải áp dụng "các bộ đơn giá địa phương" tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, việc áp dụng bộ đơn giá địa phương mang tính bình quân trong phạm vi khu vực, có nghĩa là cùng một loại công việc xây dựng của mọi công trình trong một khu vực có đơn giá như nhau. Nguyên tắc này được xây dựng trên nền tảng bình quân từ cự ly vận chuyển bình quân, giá cước bình quân cùng với các điều kiện thi công cụ thể về công cụ, thiết bị còn về kinh doanh theo nguyên tắc "lấy gần bù xa, lấy lãi bù lỗ" khi mà trên địa bàn chỉ có duy nhất một Cty xây dựng của Nhà nước thực hiện, ngày nay khi chuyển sang cơ chế thị trường... việc áp dụng cứng nhắc bộ đơn giá khu vực mang tính bình quân đã không còn ý nghĩa mà cần được thay thế bằng đơn giá công trình. Đề cập nguyên tắc này trong thực tế không có ý nghĩa là xoá bỏ hoàn toàn bộ đơn giá bình quân khu vực mà chỉ cần thay đổi nguyên tắc áp dụng sơ cứng trước đây sang cách áp dụng linh hoạt hơn phù hợp với biến động của thị trường, và điều kiện thi công cụ thể điều đó có nghĩa là minh bạch hoá đầu vào các yếu tố vật liệu, nhân công... và các yếu tố khác của đơn giá, dự toán. Nếu có sự biến động khách quan hoặc sai biệt với thực tế thi công phải được phép điều chỉnh đơn giá dự toán đặt dưới sự quản lý trực tiếp của chủ đầu tư và của các cơ chế quản lý liên quan thẩm định, thẩm tra, kiểm toán... cũng như việc vận dụng các hình thức hợp đồng trong hoạt động xây dựng.
5. Thực hiện nghiêm chỉnh nguyên tắc chuyển từ cơ chế "ban hành" sang cơ chế "công bố". Để thực hiện nguyên tắc quan trọng này cần tránh 2 khuynh hướng: Một là - buông lỏng quản lý do không xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể chịu trách nhiệm trực tiếp đối với quản lý chi phí các dự án của chủ đầu tư hoặc của các chủ thể liên quan là các tổ chức tư vấn lập thẩm định, thẩm tra tổng mức, dự toán, kiểm toán... và các nhà thầu xây lắp, cung ứng vật tư, thiết bị... thông qua hợp đồng với chủ đầu tư. Hai là - khoanh vùng để áp dụng cơ chế ban hành áp dụng định mức đơn giá như đối với các dự án sử dụng vốn NSNN ở một số địa phương hiện nay; Có thể coi biện pháp này là vi phạm pháp luật cụ thể NĐ 99CP của Chính phủ bởi lẽ về pháp lý các văn bản về hệ thống định mức dự toán cơ sở để hình thành các bộ đơn giá địa phương hiện nay làm căn cứ để lập dự toán xây dựng công trình đã bị huỷ bỏ và đã được thay thế bằng nguyên tắc công bố với nguyên tắc là để chủ đầu tư và các tổ chức tư vấn tham khảo không mang tính pháp lý bắt buộc Quyết định 26/2007/QĐ-BXD ngày 21/9/2007 của Bộ Xây dựng hướng dẫn thực hiện Nghị định 99/2007/NĐ-CP của Chính phủ. Tuy nhiên trong thực tế cần phân biệt và làm rõ vấn đề sau: từ những căn cứ hệ thống định mức hoặc đơn giá được công bố sau khi đã được chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn tham khảo vận dụng để xác lập Tổng mức đầu tư, Dự toán, căn cứ để xác định giá gói thầu trong trường hợp đấu thầu sau khi đã được người có thẩm quyền phê duyệt thì những chỉ tiêu chi phí này lại mang tính pháp lý và các chủ thể trực tiếp hoặc liên quan phải nghiêm chỉnh chấp hành và việc điều chỉnh phải được tuân thủ theo pháp luật quy định.
6. Thực hiện nguyên tắc chi phí đầu tư-xây dựng công trình bao gồm: "Tổng mức đầu tư, Dự toán XDCT phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình" Điều 3 - khoản 3 - NĐ 99CP. Để đảm bảo thực hiện nguyên tắc này cần được hiểu:
6.1. Tính đúng về khối lượng tuỳ theo yêu cầu của mỗi bước thiết kế; Trong bước thiết kế cơ sở của dự án phải nêu được những khối lượng công tác chủ yếu để xác định tổng mức đầu tư, trong giai đoạn thiết kế kỹ thuật phải xác định được những danh mục đơn giá tổng hợp đối với dự án chủ đầu tư có yêu cầu xác định Tổng dự toán, hoặc đơn giá chi tiết trong giai đoạn thiết kế bản vẽ thi công phải xác định được khối lượng công việc chi tiết tương thích với danh mục đơn giá chi tiết. Trong hợp đồng tư vấn, chủ đầu tư cần đưa ra chế tài xử phạt nếu tổ chức tư vấn xác định khối lượng quá sai số cho phép đặc biệt là trường hợp gói thầu hoặc công việc theo hợp đồng trọn gói như kinh nghiệm của các nước, tổ chức tư vấn phải mua bảo hiểm nghề nghiệp nếu tính sai khối lượng hoặc chi phí quá giới hạn cho phép thường từ 3 - 4% trong giai đoạn thiết kế bản vẽ thi công. Tổ chức tư vấn thẩm tra dự toán phải thẩm tra cả khối lượng vì nhà nước quy định chi phí thẩm tra dự toán xấp xỉ chi phí thẩm tra thiết kế và cũng cần có chế tài xử phạt tư vấn thẩm tra nếu xảy ra sai số vượt quy định theo quốc tế thường 2-3%.
6.2. Tính đúng, tính đủ các yếu tố đầu vào của "đơn giá chi tiết bao gồm chi phí vật liệu, chi phí nhân công, chi phí máy thi công hoặc "đơn giá đầy đủ" bao gồm: chi phí vật liệu, chi phí nhân công, chi phí máy thi công, trực tiếp phí khác 1,5% NC + VL + M, chi phí chung, chi phí chịu thuế tính trước lợi nhuận định mức của nhà thầu phù hợp với mặt bằng giá thị trường tại thời điểm lập đơn giá theo hướng dẫn của Nhà nước hoặc tham khảo theo thị trường hoặc cả hai phương thức tuỳ theo mỗi loại nguồn vốn như đã đề cập trong mục 2 của Bài viết này...
6.3. Về nguyên tắc xác định chi phí phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình được cụ thể hoá trong nguyên tắc xác định chi phí dự phòng trong cơ cấu chi phí của Tổng mức đầu tư. Để thực hiện nguyên tắc này cần lưu ý một số vấn đề sau:
6.3.1. Trong thời điểm hiện nay Nhà nước chưa công bố định mức thời hạn xây dựng các công trình để các chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn và các nhà thầu tham khảo vận dụng thì việc xác định độ dài thời gian xây dựng phải tuân thủ Nghị định 16/2005/NĐ-CP của Chính phủ: "Người quyết định đầu tư có trách nhiệm bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện dự án, nhưng không quá 2 năm đối với dự án nhóm C, 4 năm đối với các dự án nhóm B" Điều 2 - khoản 3 - mục a - NĐ 16CP nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải hiện nay gây lãng phí không nhỏ, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn NSNN.
6.3.2. Việc xác định chi phí dự phòng do yếu tố trượt giá đối với các công trình có thời gian xây dựng trên 2 năm, cần yêu cầu xác định nhu cầu vốn theo tiến độ hàng năm ghi trong dự án để xác định chỉ số trượt giá "bình quân liên hoàn" năm sau so với năm trước mới đảm bảo yêu cầu phát sinh dự phòng do yếu tố trượt giá hiện nay; bởi lẽ nếu tính trượt giá bình quân cho toàn bộ vốn đầu tư của dự án mà không đề cập đến khối lượng và vốn đầu tư thực hiện theo tiến độ từng năm chắc chắn sẽ bị thiếu hụt dự phòng vì mới chỉ tính chỉ số trượt giá cho năm đầu tiên thực hiện dự án.
7. Về thực hiện nguyên tắc chuyển tiếp đối với các dự án - có thể coi đây là nội dung quan trọng khi thực hiện các biện pháp triển khai Nghị định 99/2007/NĐ-CP của Chính phủ. Cũng theo Điều 36 của Nghị định về xử lý chuyển tiếp cần được hiểu:
7.1. Đối với các dự án ĐTXDCT được phê duyệt sau ngày Nghị định này có hiệu lực việc lập và quản lý chi phí Dự án ĐTXDCT và Hợp đồng trong hoạt động xây dựng được áp dụng theo NĐ99/2007/NĐ-CP và các Thông tư hướng dẫn 05 và 06/2007/TT-BXD.
7.2. Đối với dự án ĐTXDCT được phê duyệt trước ngày NĐ99/2007/NĐ-CP có hiệu lực thi hành nhưng chưa triển khai thực hiện hoặc đang thực hiện dở dang người quyết định đầu tư có 2 sự lựa chọn:
Một là, tiếp tục áp dụng việc lập và quản lý chi phí theo các quy định cũ NĐ16CP, NĐ 112CP, Thông tư 02, 04/2005/TT-BXD.
Hai là, "Trường hợp cần thiết điều chỉnh Tổng mức đầu tư theo các quy định tại Nghị định này thì người quyết định đầu tư xem xét quyết định điều chỉnh và đảm bảo không làm giám đoạn các công việc thực hiện dự án đầu tư XDCT" Điều 36 Nghị định 99CP. Trong trường hợp này được hiểu là người quyết định đầu ta ra văn bản quyết định điều chỉnh Tổng mức đầu tư theo cơ chế mới mà không cần phê duyệt lại toàn bộ dự án.
Nguồn: TC Xây dựng, số 1-2008