1. Bất cập từ hệ thống văn bản pháp quy
Hiện nay, công tác quản lý sử dụng đất trong khu vực đô thị đang phải tuân theo hai hệ thống luật khác nhau là Luật Đất đai và Luật Quy hoạch đô thị. Theo Luật Đất đai, đất đai đô thị được quản lý như một loại tài nguyên gắn với tính sở hữu và các quyền sử dụng được quy định cho từng loại đất, trong khi với đặc điểm của đô thị, đất đai đô thị phải gắn với hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất và cả không gian mặt đất, không gian trên mặt đất, không gian dưới mặt đất, đất đai đô thị phải là một nguồn lực cho việc phát triển kinh tế - xã hội đô thị. Các nội dung này đều đã được đề cập trong Luật Quy hoạch đô thị thông qua sản phẩm cụ thể nhất là nội dung quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch đô thị.
Cũng theo các quy định của Luật đất đai, đất đai được quản lý trên cơ sở khái niệm đất nông nghiệp, trong khi việc đô thị hóa ở Việt Nam diễn ra nhanh cóng, quá trình chuyển hóa từ đất nông nghiệp sang đất phát triển đô thị hóa là một xu thế chung không cưỡng lại được, cần phải hình thành một hệ thống khái niệm về các loại đất đô thị để tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý phát triển đô thị một cách thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp quy. Như vậy, toàn bộ hệ thống đất phi nông nghiệp có thể được chuyển đổi thành một khái niệm khác, ví dụ như đất xây dựng trong đó bao gồm: đất đô thị, đất xây dựng nông thôn, đất công nghiệp, dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng…
Chức năng sử dụng đất hiện nay, đặc biệt trong đô thị cũng không phải là cố định mà luôn thay đổi để đảm bảo đạt được lợi ích kinh tế - xã hội cao nhất. Bên cạnh đó, chức năng sử dụng đất cũng không còn mang tính chất đơn nhất mà có sự giao thoa các chức năng, tạo ra khái niệm đất hỗn hợp nhằm đạt được hiệu quả cao nhất về sử dụng mà không gây ra các tác động xấu trong bản thân việc tích hợp các chức năng sử dụng đất trong một lô, thửa cũng như cho cả khu vực. Tuy nhiên, hiện nay khái niệm về đất hỗn hợp còn chưa rõ ràng và còn tạo ra nhiều kẽ hở trong công tác quản lý phát triển đô thị, dẫn đến các hậu quả về môi trường cũng như các vấn đề đô thị khác (ùn tắc, an toàn đô thị, quá tải hạ tầng…), trong khi đó lại vẫn có sự cứng nhắc trong công tác quản lý đô thị, không tạo ra sự linh hoạt trong việc chuyển đổi mục đích, chức năng sử dụng đất.
2. Bất cập trong hệ thống chỉ tiêu đất đô thị
Các chỉ tiêu sử dụng đất là một thông số chính được sử dụng trong việc quản lý lập, thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt. Các chỉ tiêu sử dụng đất có thể kể đến như: Đất xây dựng đô thị; Đất dân dụng; Đất đơn vị ở; Đất ở hay các chỉ tiêu về đất cây xanh, đất công trình công cộng, dịch vụ, đất giao thông…
Ví dụ như, trong việc phân loại đô thị theo nghị quyết 1210/2016/NQ-UBTVQH13, các chỉ tiêu sử dụng đất được sử dụng là:
- Đất xây dựng đô thị (đối với các thành phố, thị xã) và đất xây dựng (đối với thị trấn) dùng để xác định chỉ tiêu về mật độ dân số.
- Đất dân dụng, đất xây dựng các công trình dịch vụ, công cộng cấp đô thị, đất xây dựng các công trình dịch vụ, công cộng cấp đơn vị ở, đất xây xanh toàn đô thị, đất cây xanh công cộng khu vực nội thành, nội thị, đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở.
Trong quy hoạch đô thị, các chỉ tiêu sử dụng đất cũng được khống chế trong Quy chuẩn xây dựng Việt Nam về quy hoạch xây dựng QCXDVN 01:2018 gồm các chỉ tiêu sau:
Đất đơn vị ở tối thiểu là 8 m2/người và đất đơn vị ở trung bình toàn đô thị không lớn hơn 50 m2/người. Tuy nhiên trước đây trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998 các chỉ tiêu đất đơn vị ở được quy định chi tiết theo cấp đô thị và quy định cụ thể cho từng loại đất thành phần (đất xây dựng nhà ở; đất cây xanh; đất công trình công cộng; đất sân, đường giao thông)
Đất cây xanh sử dụng công cộng ngoài đơn vị ở trong các đô thị tối thiểu từ 4-7 m2/người tùy thuộc loại đô thị; đất cây xanh sử dụng công cộng trong đơn vị tối thiểu là 2 m2/người (trong đó cây xanh sử dụng công cộng trong nhóm ở tối thiểu 1 m2/người)
Đất công trình giáo dục mầm non và phổ thông cơ sở tối thiểu là 2,7 m2/người.
Trong quy chuẩn hiện nay không có khống chế về đất dân dụng, đất xây dựng đô thị… mặc dù trước đây các chỉ tiêu về đất dân dụng đã tồn tại trong Bộ Quy chuẩn xây dựng ban hành giai đoạn 1997-1998 theo đó các chỉ tiêu được khống chế theo cấp loại đô thị và có chi tiết cho từng loại đất thành phần (đất ở, đất cây xanh, đất công trình công cộng, đất giao thông)
Trong thực tiễn lập, thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch cũng như quản lý phát triển đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt có các vấn đề tồn tại liên quan đến các chỉ tiêu sử dụng đất như sau: Yêu cầu chưa thống nhất về các chỉ tiêu sử dụng đất cho các mục đích quản lý khác nhau: giữa việc quản lý lập quy hoạch và quản lý phát triển đô thị, giữa quy hoạch đô thị và phân loại đô thị…
Việc hiểu một số khái niệm trong việc xác định các chỉ tiêu sử dụng đất chưa thống nhất trong quá trình quản lý của ngành, liên ngành hoặc còn có sự chồng chéo (khái niệm đất xây dựng nhà ở, đất ở, đất đơn vị ở, đất khu ở…)
Một số khái niệm chưa có định nghĩa rõ ràng (đất xây dựng, đất xây dựng đô thị, đất cây xanh sử dụng công cộng…)
Một số khái niệm mặc dù chỉ có phạm vi áp dụng hạn chế ở một số cấp độ quy hoạch, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể về phạm vi áp dụng nên dẫn đến việc tham chiếu, áp dụng sai: như khái niệm về đất đơn vị ở trung bình toàn đô thị…
Bên cạnh đó là sự liên quan mật thiết giữa các chỉ tiêu sử dụng đất với mục đích sử dụng đất (ở, thương mại, dịch vụ, văn phòng… hay hỗn hợp nhiều mục đích sử dụng đất) cũng như cách thức quản lý không gian của khu đất (hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, tầng cao – chiều cao xây dựng…)
Như vậy cần phải có sự hệ thống hóa lại các khái niệm về chỉ tiêu sử dụng đất phục vụ cho các ngành trong việc quản lý phát triển đô thị cũng như quản lý việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị.
3. Bất cập trong việc phân loại đất đô thị
Theo Luật Đất đai 2013, quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng các mục tiêu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng của các ngành, lĩnh vực với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian nhất định. Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm. Quy hoạch sử dụng đất được lập cho cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và các loại đất đặc biệt là đất quốc phòng và đất an ninh.
Cũng theo Luật Đất đai 2013, việc phân loại đất được căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai, cụ thể như sau:
- Nhóm đất nông nghiệp, gồm: Đất trồng cây hàng năm (đất lúa và đất trồng cây hàng năm khác), Đất trồng cây lâu năm, Đất rừng sản xuất, Đất rừng phòng hộ, Đất rừng đặc dụng, Đất nuôi trồng thủy sản, Đất làm muối, Đất nông nghiệp khác (đất xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt – kể cả hình thức không trồng trọt trực tiếp trên đất, đất xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép, đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm, đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh).
- Nhóm đất phi nông nghiệp, gồm: Đất ở (đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị) gồm đất xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư, Đất xây dựng trụ sở cơ quan, Đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, Đất xây dựng công trình sự nghiệp (đất xây dựng: trụ sở tổ chức sự nghiệp, cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác), Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp (đất khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu thương mại, dịch vụ cơ sở sản xuất phi nông nghiệp, sử dụng cho hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm), Đất sử dụng vào mục đích công cộng (đất giao thông: cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, đường bộ và công trình giao thông khác; đất thủy lợi, đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác); Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng. Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng. Đất sông, ngòi, kênh rạch, suối và mặt nước chuyên dùng. Đất phi nông nghiệp khác (đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao động trong cơ sở sản xuất, đất xây dựng kho và chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn liền với đất ở).
- Nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng.
Theo Quy hoạch đô thị năm 2009, quy hoạch đô thị phải dự kiến sử dụng đất đô thị theo từng giai đoạn quy hoạch. Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch chung đô thị từ 10-15 năm đến 20-25 năm tùy theo cấp loại đô thị.
Cũng theo Luật Quy hoạch đô thị 2009, việc phân loại đất cụ thể như sau:
- Đối với quy hoạch xây dựng vùng: Vùng phát triển đô thị; Vùng phát triển dân cư nông thôn; Vùng nông nghiệp; Vùng lâm nghiệp (rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất); Vườn quốc gia; Khu bảo tồn thiên nhiên; Khu vực đầu mối hạ tầng kỹ thuật; Khu kinh tế khu công nghệ cao; Khu du lịch; Khu công nghiệp, kho tàng; Khu trung tâm nghiên cứu, đào tạo.
- Đối với quy hoạch đô thị:
+ Đất dân dụng: Đất ở (Đất đơn vị ở, đất nhóm nhà ở, đất ở liền kề, đất ở chung cư, đất ở hỗn hợp, đất ở biệt thự, đất ở làng xóm), đất công trình công cộng (đất công cộng đô thị, đất công cộng đơn vi ở), đât trường học (đất trường PTTH, đất trường THCS, tiểu học và mầm non), đất cây xanh (đất cây xanh đô thị, đất cây xanh đơn vị ở).
+ Đất ngoài dân dụng: Đất công nghiệp; Đất kho tàng; Đất trung tâm nghiên cứu, đào tạo, Đất cơ quan, Đất trung tâm y tế, Đất du lịch, Đất tôn giáo, di tích, Đất công trình đấu mối hạ tầng kỹ thuật, Đất xây xanh (đất cây xanh chuyên đề, đất trung tâm TDTT, đất cây xanh cách ly), Đất an ninh quốc phòng, Đất nghĩa trang.
+ Đất khác: Đất nông nghiệp, Đất lâm nghiệp, Mặt nước.
4. Bất cập trong việc xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất
Theo Luật Đất đai 2013, bản đồ hiện trạng sử dụng đất là bản đồ thể hiện sự phân bố các loại đất tại một thời điểm xác định, được lập theo từng đơn vị hành chính, bản đồ quy hoạch sử dụng đất là bản đồ được lập tại thời điểm cuối kỳ của quy hoạch đó. Các bản đồ sử dụng đất được thể hiện trên nền bản đồ địa chính là bản đồ thể hiện các thửa đất và yếu tố địa lý có liên quan, lập theo đơn vị hành chính, xã phường, thị trấn, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận. Trong khi đó, theo Quy hoạch đô thị năm 2009, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất được vẽ trên nền bản đồ địa hình.
Đất đai đô thị cho dù có các đặc tính khác với đất đai nông nghiệp như việc gắn liền với yếu tố không gian hay giá trị sử dụng, tuy nhiên không thể tách rời các đặc điểm cố hữu là tính sở hữu và quyền khai thác, sử dụng vì vậy cần phải gắn liền với việc phân định lô, thửa với các ranh giới rõ ràng mà hệ thống bản đồ địa chính đã thể hiện được, chính vì vậy việc quy hoạch đô thị, đặc biệt là nội dung về quy hoạch sử dụng đất không thể tách rời hệ thống bản đồ với việc quản lý không gian trên mặt đất và cả không gian dưới mặt đất. Điều này là một hạn chế trong Luật Quy hoạch đô thị khi quy định việc sử dụng bản đồ cho công tác quy hoạch là bản đồ đo đạc địa hình, như vậy không những gây ra lãng phí nguồn tài nguyên bản đồ có sẵn là hệ thống bản đồ địa chính mà còn không gắn kết được các giải pháp quy hoạch sử dụng đất và không gian đô thị với thực trạng sử dụng đất gắn với tính sở hữu và quyền sử dụng thực tế của từng lô, thửa đất hiện trạng cũng như dự kiến trong tương lai.
5. Kiến nghị
- Hiện nay trong cùng phạm vi ranh giới một đô thị có 2 loại tài liệu dùng để quản lý về sử dụng đất bao gồm tài liệu về Quy hoạch sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai quản lý về mục đích sử dụng đất theo từng thửa đất với thời gian quy hoạch không qua 10 năm và tài liệu về Quy hoạch sử dụng đất trong đồ án quy hoạch đô thị theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị quản lý sử dụng đất gắn với quản lý về không gian và kết nối hạ tầng chung của đô thị với thời gian quy hoạch từ 10 đến 25 năm tùy theo từng cấp loại đô thị. Các quy hoạch này mặc dù có sự tham khảo lẫn nhau tuy nhiên không thể tạo ra sự thống nhất toàn bộ nội dung của cả 2 loại quy hoạch dẫn đến việc quy định chồng chéo, không nhất quán. Với đặc điểm của công tác quy hoạch yêu cầu phải có những nghiên cứu có tính dài hạn vì vậy quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị sẽ đáp ứng được nhu cầu quản lý của đô thị và việc cụ thể hóa các định hướng sử dụng đất dài hạn sẽ được thông qua các kế hoạch sử dụng đất hàng năm hoặc 5 năm, cần phải tích hợp quy hoạch sử dụng đất theo luật Đất đai vào trong quy hoạch sử dụng đất trong Luật Quy hoạch đô thị.
- Phân loại đất chưa thống nhất giữa 2 luật, mặc dù Luật đất đai tập trung vào việc quản lý đất nông nghiệp, trong khu quy hoạch đô thị tập trung vào quản lý đất xây dựng đô thị (là một phần của đất phi nông nghiệp quy định trong luật đất đai). Cần có sự thống nhất đất đai). Cần sự thống nhất về các khái niệm, định nghĩa cũng như tên gọi của các loại đất trong 2 bộ luật này hoặc phân định rõ phạm vi của từng bộ luật. Cần phải thống nhất cách phân loại đất trong 2 bộ luật trong đó phần đất nông nghiệp có thể sử dụng hoàn toàn các quy định của Luật đất đai, tuy nhiên phần đất phi nông nghiệp có thể sử dụng hoàn toàn các quy định của Luật đất đai, tuy nhiên phần đất phi nông nghiệp đặc biệt là các loại đất liên quan đến dân dụng phải có sự tích hợp từ các loại đất trong hệ thống luật Quy hoạch đô thị.
- Bản đồ cho công tác quy hoạch đô thị là bản đồ địa hình, các thông tin về lô thửa thường không được tích hợp vào trong nội dung bản đồ, trong khi đối với việc quy hoạch sử dụng đất phải làm rõ được các định hướng sử dụng đất theo từng lô thửa cũng như việc thay đổi ranh giới các lô thửa đất kèm theo chức năng để có biện pháp quản lý phù hợp. Vì vậy, cần xem xét việc tích hợp hoặc sử dụng bản đồ địa chính để lập bản đồ hiện trạng và quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị.
Hiện nay, Luật Quy hoạch có hiệu lực trong đó vấn đề tích hợp trong công tác quy hoạch đã được đề cập đến nhiều, vấn đề đặt ra là tích hợp như thế nào cho phù hợp với đặc thù của công tác quản lý quy hoạch và phát triển đô thị, đảm bảo tầm nhìn dài hạn của công tác quy hoạch, tính không gian, vật thể của đô thị và sự hài hòa giữa các vấn đề kinh tế - xã hội và tài nguyên môi trường.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 93/2018