Để giải quyết, khắc phục các vấn đề môi trường đô thị, việc áp dụng các công cụ quản lý môi trường trong công tác kiểm soát phát triển đô thị hết sức quan trọng. Trước tiên là kiểm soát ngay từ công tác lập quy hoạch đô thị thông qua công cụ quy hoạch môi trường và đánh giá môi trường chiến lược. Sau đó là áp dụng các công cụ kiểm soát tác động môi trường trong quá trình quản lý thực hiện quy hoạch, quản lý đô thị, từ quá trình đầu tư xây dựng bằng công cụ đánh giá tác động môi trường, đến quá trình hoạt động của đô thị bằng công cụ kiểm soát ô nhiễm, công cụ kinh tế, thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm. Các công cụ quản lý môi trường cần được lồng ghép thực chất vào trong quá trình phát triển đô thị, từ khâu lập quy hoạch đến quản lý thực thi quy hoạch đô thị.
2. Đô thị hóa và những yêu cầu bảo vệ môi trường
Với quy mô 795 đô thị (12/2016), với tỷ lệ đô thị hóa đạt 35,2%, các đô thị nước ta vẫn đang tiếp tục gia tăng cả về số lượng và quy mô đô thị. Sự phát triển đô thị không đồng đều giữa các vùng và chênh lệch nhiều giữa các khu vực khác nhau về đặc điểm địa lý, cụ thể như khu vực đồng bằng, duyên hải phát triển nhanh hơn vùng núi, vùng cao đã dẫn tới các đô thị đều bị quá tải, tăng sức ép ở tất cả các mặt hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Phần lớn các đô thị đều có hệ thống thoát nước chung cho cả nước mặt và nước thải, thiếu hệ thống thu gom và các trạm xử lý nước thải tập trung. Tỷ lệ đất cây xanh, công viên rất thấp so với tiêu chuẩn quy định, chủ yếu tập trung ở các đô thị lớn. Dân số đô thị tăng nhanh, đặc biệt là vấn đề di cư từ nông thôn ra thành thị đang là sức ép lớn gây ra tình trạng quá tải trong sử dụng hạ tầng.
Sự tăng trưởng kinh tế ở khu vực đô thị cũng như quá trình sử dụng và tiêu thụ năng lượng đã và đang tạo ra nhiều sức ép đối với môi trường ở khu vực đô thị. Việc xây mới, cải tạo, nâng cấp đô thị làm phát sinh lượng bụi lớn vào môi trường. Giao thông phát triển nhanh song hạ tầng kỹ thuật chưa đáp ứng được nhu cầu; mật độ phương tiện giao thông cá nhân quá cao gây ra tình trạng ùn tắc giao thông. Hoạt động của các cơ sở y tế công và tư tập trung ở khu vực đô thị làm phát sinh một lượng lớn nước thải và chất thải y tế. Số lượng trung tâm thương mại, chợ dân sinh tại các đô thị làm phát sinh một lượng lớn nước thải và chất thải y tế. Số lượng trung tâm thương mại, chợ dân sinh tại các đô thị ngày càng nhiều. Hoạt động du lịch vẫn duy trì tăng trưởng ổn định qua các năm, số lượng tập trung tại các khu vực có danh thắng, các đô thị ven biển…tạo áp lực không nhỏ đối với môi trường. Bên cạnh đó, hoạt động của các cơ sở công nghiệp đơn lẻ nằm xen trong các khu đô thị với công nghệ lạc hậu và đang tiếp tục đưa một lượng lớn chất thải chưa được xử lý triệt để vào môi trường.
Môi trường không khí tại các đô thị chịu các áp lực ô nhiễm chủ yếu do hoạt động giao thông vận tải, xây dựng, từ các cơ sở sản xuất công nghiệp nội đô…Hầu hết các đô thị lớn của nước ta đang phải đối mặt với tình trạng ô nhiễm không khí ngày càng gia tăng. Các đô thị nhỏ, các đô thị ở khu vực miền núi có môi trường không khí còn khá trong lành. Ô nhiễm không khí do bụi vẫn là vấn đề nổi cộm nhất ở các đô thị.
Môi trường nước khu vực đô thị đang chịu sức ép rất lớn từ các nguồn thải từ các hoạt động sinh hoạt của người dân và các hoạt động phát triển kinh tế đô thị. Tỷ lệ phần trăm lượng nước thải được xử lý còn khá thấp đã ảnh hưởng đến hiện trạng chất lượng môi trường nước ở đô thị.
Tại các sông chảy qua khu vực đô thị, chất lượng nước một số đoạn sông đã bị suy giảm. Nước mặt ở các sông, hồ, kênh, mương nội thành, nội thị phần lớn đã bị ô nhiễm. Mặc dù đã có những nỗ lực cải thiện thông qua các dự án cải tạo nhưng ô nhiễm nước mặt tại các khu vực này vẫn đang là vấn đề nổi cộm tại hầu hết các đô thị hiện nay. Ô nhiễm nước mặt trong khu vực nội thành xảy ra không chỉ ở các thành phố lớn mà tại các đô thị nhỏ. Tại một số khu vực, mức độ ô nhiễm đã khá nghiêm trọng.
Chất lượng nước dưới đất ở phần lớn đô thị còn tương đối tốt, chủ yếu tập trung ở khu vực duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên. Tuy nhiên, tại một số khu vực đô thị, thành phố lớn, nước dưới đất đã bị ô nhiễm và suy thoái, nhiễm mặn.
Nước biển tại một số đô thị ven biển đã có hiện tượng ô nhiễm, nhất là tại các khu vực tập trung hoạt động kinh tế ven biển do hoạt động kiểm soát, xử lý chất thải không được quản lý chặt chẽ.
Tài nguyên đất đô thị tăng trong thời gian qua đã góp phần hình thành hệ thống mạng lưới đô thị phân bố tương đối hợp lý trên các vùng lãnh thổ cả nước, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, tỷ lệ đất dành cho xây dựng cơ sở hạ tầng còn thấp (chiếm khoảng 29,78%), nhiều đô thị chỉ chiếm khoảng 10-15% diện tích đất đô thị. Phần lớn diện tích đất dành cho công trình nhà ở, khu văn phòng. Bên cạnh đó, diện tích đất dành cho cây xanh, diện tích mặt nước (ao, hồ), diện tích đất sân chơi và các công trình công cộng khác còn thiếu, chưa đáp ứng các yêu cầu về phát triển đô thị bền vững. Chuyển đổi mục đích sử dụng ở khu vực đô thị đáng chú ý là sự gia tăng diện tích của nhóm đất phi nông nghiệp từ các loại đất nông nghiệp. Nhiều diện tích mặt nước, cây xanh bị san lấp, chuyển đổi làm trầm trọng thêm tình trạng úng ngập, đảo nhiệt đô thị.
Tình hình phát sinh và xử lý CTR ở khu vực đô thị vẫn là một trong những vấn đề môi trường nổi cộm trong nhiều năm qua. Mặc dù công tác phân loại, thu gom và xử lý CTR đã đạt được những kết quả nhất định, nhưng phần lớn CTR sinh hoạt đô thị chưa phân loại tại nguồn. Công nghệ xử lý chất thải còn đang là bài toán nan giải tại nhiều đô thị. Tỷ lệ CTR sinh hoạt đô thị được chôn lấp trực tiếp khoảng 34% và chôn lấp sau xử lý khoảng 24%.
3. Hiệu quả công tác quản lý môi trường trong phát triển đô thị hiện nay
Trong thời gian qua, các quy hoạch phát triển đô thị gắn với BVMT và các kế hoạch, chương trình BVMT khu vực đô thị đã dược ban hành cả ở cấp quốc gia và địa phương. Tuy nhiên, công tác triển khai thực hiện quy hoạch còn gặp nhiều khó khăn. Thách thức lớn nhất là số lượng đô thị tăng lên nhưng chất lượng của các đô thị chưa được quan tâm đúng mức. Bên cạnh đó, hệ thống đô thị Việt Nam cũng đang đối diện với những thách thức mới nảy sinh do tác động của biến đổi khí hậu và nước biển dâng, đặc biệt là tại các đô thị ven biển. Nghiên cứu, triển khai quy hoạch và xây dựng đô thị xanh trở thành xu hướng chung của các nước trên thế giới. Tuy nhiên, việc phát triển đô thị xanh ở Việt Nam gặp nhiều trở ngại cả về hạ tầng kỹ thuật và xã hội.
Trong những năm qua, công tác quản lý môi trường đô thị đã được quy định khá cụ thể trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, từ các quy định chung về bảo vệ môi trường không khí, nước, đất và vấn đề quản lý chất thải rắn. Tuy nhiên, từ việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đến việc triển khai thực thi trong thực tế còn một khoảng cách khá xa. Thực tế cho thấy, vẫn còn những văn bản, quy định triển khai chưa hiệu quả hoặc việc các đơn vị thi hành chưa nghiêm túc. Nguồn đầu tư cho các dự án, chương trình BVMT đô thị chưa đủ để đáp ứng với những diễn biến ngày càng phức tạp của các vấn đề môi trường.
4. Vai trò một số công cụ quản lý môi trường trong kiểm soát phát triển đô thị
a) Quy hoạch bảo vệ môi trường
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014 Quy hoạch bảo vệ môi trường (BVMT) là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường gắn với hệ thống giải pháp bảo vệ môi trường trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhằm bảo đảm phát triển bền vững.
Quy hoạch bảo vệ môi trường là công cụ để đưa các yếu tố môi trường vào trong quy hoạch phát triển đô thị. Sự ra đời của công cụ quy hoạch môi trường xuất phát từ yêu cầu cần có một tầm nhìn dài hạn và tổng thể về BVMT, gắn kết thực sự giữa BVMT với phát triển đô thị. Quy hoạch môi trường là một khái niệm không hoàn toàn mới, là sự kế thừa & phát triển trên các nguyên lý cơ bản của quy hoạch cảnh quan, quy hoạch sinh thái học, khoa học về sức khỏe và các nguyên lý cơ bản trong khoa học môi trường. Đây là một lĩnh vực được tạo ra do sự tham gia đóng góp bởi nhiều nguyên lí khoa học như sinh thái học, kỹ thuật, địa lí, địa chất, kiến trúc cảnh quan và nhiều ngành khác. Quy hoạch BVMT phải dựa trên hiện trạng tự nhiên, kinh tế, xã hội để phân vùng môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học, quản lý môi trường, quản lý chất thải, xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT. Trong nhiều tài liệu nước ngoài xuất hiện các thuật ngữ mới vê quy hoạch đô thị như đô thị bền vững, đô thị sinh thái và gần đây là đô thị xanh, tăng trưởng xanh. Tất cả các cố gắng của các nhà quy hoạch đều muốn tiến đến mục tiêu xây dựng các đô thị hiện đại, đáp ứng được các nhu cầu phát triển của con người nhưng vẫn đảm bảo chất lượng môi trường theo tiêu chuẩn nhất định, đảm bảo sức khỏe của người dân đô thị, giảm thiểu phá vỡ cảnh quan tự nhiên, đồng thời bảo tồn được các tài nguyên thiên nhiên giới hạn trong khu vực đô thị. Như vậy, quy hoạch bảo vệ môi trường đô thị có thể nói là công cụ hữu hiệu để định hướng bảo vệ môi trường ngay từ khâu lập quy hoạch trong quá trình phát triển đô thị.
Trong bối cảnh mới, các xu hướng về thiên tai và biến đổi khí hậu ngày càng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển đô thị. Thông qua quy hoạch môi trường, các giải pháp ứng phó thiên tai, biến đổi khí hậu được lồng ghép và trong quy hoạch đô thị. Đây là yêu cầu bắt buộc của Pháp luật trong quy hoạch đô thị, thể hiện tại Điều 40, Luật BVMT yêu cầu phải “lồng ghép nội dung ứng phó với biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” và Điều 16, Luật phòng, chống thiên tai cũng yêu cầu “lồng ghép nội dung phòng, chống thiên tai vào quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, kinh tế - xã hội”.
b) Đánh giá môi trường chiến lược
Trong quá trình lập quy hoạch đô thị, mặc dù các nội dung bảo vệ môi trường được lồng gép vào quy hoạch đô thị thông qua quy hoạch môi trường (tích hợp), nhưng để dự báo được những tác động tiêu cực trong tương lai do ảnh hưởng của quy hoạch đô thị đến môi trường thì quy hoạch đô thị cần một công cụ khác là đánh giá môi trường chiến lược.
Đánh giá môi trường chiến lược theo Luật BVMT năm 2014 là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển để đưa ra giải pháp giảm thiểu tác động bất lợi đến môi trường, làm nền tảng và được tích hợp trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững. Yêu cầu đánh giá môi trường chiến lược trong quy hoạch đô thị đã được quy định cụ thể trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2010, và là một nội dung của đồ án quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật. Cùng với quy hoạch môi trường, đánh giá môi trường chiến lược là công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết định, giúp quy hoạch đô thị thực hiện mục tiêu kiểm soát phát triển đô thị theo hướng bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.
c) Đánh giá tác động môi trường
Quá trình thực hiện quy hoạch đô thị được thực thi thông qua việc triển khai các dự án đầu tư xây dựng. Để kiểm soát tác động môi trường trong quá trình thực hiện dự án, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến giai đoạn thi công, xây dựng và vận hành dự án, công tác đánh giá tác động môi trường cho dự án đầu tư đã được quy định ngay từ Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và sau này là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và năm 2014. Theo đó, đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó.
Đánh giá tác động môi trường là công cụ cho phép cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường thực hiện các chế tài về bảo vệ môi trường đối với các Chủ dự án, đảm bảo các dự án được kiểm soát về mặt môi trường trước khi triển khai, nhằm phòng ngừ, giảm thiểu và khắc phục các tác động, sự cố môi trường, tránh gây thiệt hại cho khắc phục các tác động, sự cố môi trường, tránh gây thiệt hại cho môi trường, sức khỏe cộng đồng và thiệt hại cho cả chủ dự án.
d) Các công cụ kiểm soát ô nhiễm
Song song với các công cụ quản lý môi trường ngay từ khâu lập quy hoạch, kế hoạch, dự án, các công cụ quản lý môi trường khác cho phép chính quyền đô thị cũng như các cơ quan bảo vệ môi trường có thể kiểm soát ô nhiễm và tác động môi trường trong quá trình hoạt động, phát triển đô thị.
- Quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường:
Trong những năm qua, Nhà nước đã ban hành hàng loạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường nhằm quy định mức giới hạn của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý như Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất lượng không khí xung quanh (QCXD 05:2013/BTNMT); chất lượng nước mặt (QCVN 08-MT:2015/BTNMT); chất lượng nước ngầm (QCVN 09-MT:2015/BTNMT); nước thải sinh hoạt (QCVN 14:2008/BTNMT)…
Các quy định về môi trường cũng đã được lồng ghép trong quy chuẩn xây dựng như khoảng cách cho phép của các cơ sở xử lý chất thải rắn, nghĩa trang đối với khu dân cư, quy định hành lang bảo vệ nguồn nước, tỷ lệ cây xanh, mặt nước trong quy hoạch các đô thị…được thể hiện trong Quy chuẩn QCVN:01/2008/BXD Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về Quy hoạch Xây dựng; Quy chuẩn QCVN 07:2016/BXD Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia về “Các công trình hạ tầng kỹ thuật”.
- Quan trắc, giám sát môi trường: Việc kiểm tra, đánh giá hiệu quả hoạt động bảo vệ môi trường đô thị được thực hiện thông qua công tác quan trắc, giám sát môi trường đô thị. Kết quả quan trắc, giám sát thể hiện trong báo cáo hiện trạng môi trường đô thị và hiện trạng môi trường các dự án cho phép đánh giá tình trạng, xu thế diễn biến chất lượng môi trường cũng như các tác động của hoạt động phát triển đô thị đối với môi trường xung quanh. Từ đó giúp điều chỉnh các hoạt động phát triển đô thị phù hợp.
- Quản lý tài nguyên: Để kiểm soát khai thác tài nguyên trong phát triển đô thị, hàng loạt các quy định liên quan đến bảo vệ và sử dụng hợp lý tài nguyên cũng ban hành. Đối với phát triển đô thị ven biển có quy định về lập hành lang bảo vệ nguồn nước. Trong hoạt động khai thác khoáng sản, ngoài việc cấp phép có quy định về phục hồi môi trường sau khi ngừng khai thác…Các quy định trên đã góp phần đảm bảo môi trường đô thị cân bằng, tài nguyên thiên nhiên được khai thác trong ngưỡng cho phép.
- Kiểm soát chất thải: Thông qua việc cấp phép đối với chất thải sẽ đảm bảo khống chế thải lượng của tất cả các nguồn phát thải trong đô thị bằng các giải pháp lỹ thuật như xử lý tại nguồn; xử lý tập trung; nếu tổng thải lượng đã đến giới hạn thì không cấp phép các nguồn thải mới. Đây có thể coi như cá cota ô nhiễm có thể chuyển nhượng nhằm khuyến khích hoạt động giảm thiểu, xử lý chất thải như các nước trên thế giới áp dụng.
- Các công cụ kinh tế: Các công cụ kinh tế được sử dụng nhằm tác động tới chi phí và lợi ích trong hoạt động phát triển đô thị có lợi cho môi trường. Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường đô thị có thể sử dụng như thuế và phí môi trường (như phí nước thải, phí chất thải rắn…), giấy phép chất thải có thể mua bán được hay “cota ô nhiễm”, nhãn ính thái (như nhãn đô thị kiểu mẫu, công trình xanh)…
5. Kết luận, kiến nghị
Thông qua các công cụ quản lý môi trường, quá trình phát triển đô thị nước ta đang ngày một cải tiến theo hướng phát triển bền vững, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái đô thị. Việc thiếu một hay một vài công cụ trong quá trình quản lý đô thị sẽ phần nào gây khó khăn trong công tác kiểm soát phát triển với mục tiêu bảo vệ môi trường. Mặc dù các công cụ quản lý môi trường đã được quy định khá đầy đủ nhưng thực tế cho thấy việc thiếu gắn kết hoạt động quản lý môi trường trong hoạt động quản lý đô thị nói chung phần nào dẫn tới hiệu quả kiểm soát phát triển đô thị chưa thực sự tốt. Vì vậy việc rà soát tình hình thực hiện các hoạt động quản lý môi trường trong quá trình phát triển đô thị nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát phát triển đô thị hết sức cần thiết trong thời gian tới.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 93/2018