Việc tìm hiểu những bất cập trong quá trình thực hiện dự án đầu tư phát triển đô thị của các nhà quản lý địa phương, các nhà đầu tư và của cộng đồng dân cư cho phép nhìn nhận vấn đề một cách đa chiều, thông qua đó hy vọng đóng góp cho việc điều chỉnh chính sách ở cấp cao hơn.
1. Các vấn đề thực tế trong việc thực hiện dự án đầu tư phát triển đô thị
Qua khảo sát ở các cơ quan quản lý địa phương, nhà đầu tư và người dân ở một số thành phố có nhiều dự án đầu tư phát triển đô thị, việc thực hiện các dự án này nổi lên một số vấn đề sau:
a. Nhìn nhận từ các cơ quan quản lý địa phương
Văn bản về chính sách và thủ tục đầu tư còn phức tạp. Các văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành còn chồng chéo, chưa có sự thống nhất, chưa phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, dẫn đến việc áp dụng khác nhau, gây khó khăn cho việc hoàn thành các thủ tục để triển khai dự án, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
Chất lượng của nhiều đồ án quy hoạch chưa cao. Tầm nhìn và định hướng phát triển đô thị trong đồ án quy hoạch chưa thật tốt. Nhiều đồ án quy hoạch, nhất là các quy hoạch chung và phân khu chưa theo kịp với các thay đổi và chuyển biến về kinh tế- xã hội của thành phố. Một số đề xuất trong các đồ án quy hoạch còn mang tính tình thế. Thông tin đầu vào khi lập đồ án quy hoạch chung và quy hoạch phân khu còn chưa đầy đủ, chính xác. Những bất cập trên làm cho công tác thực thi và quản lý gặp nhiều khó khăn, phát sinh nhiều thay đổi khi lập và thực thi đồ án quy hoạch chi tiết. Thực tế các dự án phát triển đô thị cho thấy việc điều chỉnh quy hoạch đã diễn ra nhiều lần. Khi thì do gặp vấn đề về ranh giới hiện trạng, khi thi do nhu cầu của chính quyền và người dân địa phương muốn bổ sung thêm công trình công cộng, khi thì do nhà đầu tư muốn thay đổi chức năng sử dụng của lô đất… Mặc dù phần lớn các điều chỉnh quy hoạch này đều được thực hiện với phương châm không làm tăng quỹ đất nhưng đã tạo ra tiền lệ không tốt và làm cho công tác quản lý gặp nhiều khó khăn.
Công tác đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư là một vấn đề phức tạp, tồn tại trong nhiều năm qua nhưng chưa được khắc phục triệt để. Ách tắc trong giải phóng mặt bằng làm chậm tiến độ dự án. Các nhà đầu tư tư nhân thường gặp khó khăn trong thoả thuận với người dân về mức độ và giá cả đền bù. Nguyên nhân nằm ở khâu định giá đất. Giá quy định của Nhà nước thường thấp hơn giá cả thị trường.
Việc đầu tư cho hạ tầng của nhà đầu tư thực hiện dàn trải, không đầy đủ và kịp thời theo đúng tiến độ cam kết trong dự án. Do năng lực tài chính không đủ, do muốn dành vốn đầu tư cho dự án khác, nhà đầu tư chưa thực sự quan tâm đến vấn đề phải đầu tư nghiêm túc cho hệ thống hạ tầng kỹ thuật một cách đồng bộ. Hoặc như ở một số dự án, do nhà đầu tư đã bán hết được đất nên không quan tâm đến việc xây dựng các công trình ông cộng theo dự án ban đầu nữa. Trong khi đó, công tác giám sát của chính quyền địa phương chưa chặt chẽ, chưa có chế tài cụ thể. Điều này làm cho các dự đầu tư phát triển đô thị dang dở, chậm tiến độ bàn giao hạ tầng, ngay cả khi người dân đã xây nhà và sinh sống trong khu dự án.
Quản lý Nhà nước về chất lượng công trình xây dựng còn bất cập. Quyết định phân cấp quản lý trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, quản lý chất lượng công trình giao nhà đầu tư chịu trách nhiệm toàn diện về chất lượng công trình do mình làm chủ đầu tư trong khi Sở Xây dựng ở các địa phương chưa đặt ra các quy trình kiểm định đánh giá chất lượng và chế tài đối với nhà đầu tư.
b. Nhìn nhận từ nhà đầu tư
Thủ tục đầu tư của các dự án phát triển đô thị còn phức tạp. Mặc dù việc thí điểm áp dụng Nghị quyết 33/2008 /NQ- CP ở nhiều nơi là khá tốt, nhưng các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng phát triển đô thị vẫn còn nhiều. Các văn bản hướng dẫn chưa có sự thống nhất dẫn đến việc áp dụng khác nhau giữa các sở, ngành, gây khó khăn cho nhà đầu tư trong việc hoàn chỉnh các thủ tục để triển khai dự án, ảnh hướng đến tiến độ thực hiện dự án.
Các đồ án quy hoạch chung chưa bắt kịp với tốc độ tăng trưởng và sự phong phú của tình hình kinh tế- xã hội của tỉnh và thành phố. Nhiều đề xuất trong các đồ án quy hoạch không còn phù hợp khi xuất hiện sự tham gia phát triển đô thị của thành phần kinh tế tư nhân. Các nhà đầu tư khi thực hiện đồ án quy hoạch chi tiết phải xin phép điều chỉnh nhiều, gây tốn kém thời gian. Năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quy hoạch còn nhiều hạn chế, một số thành phố thiếu cán bộ chuyên trách về quy hoạch.
Công tác đền bù giải phóng mặt bằng luôn gặp nhiều khó khăn. Đây là giai đoạn mà nhà đầu tư gặp nhiều trở ngại và thường xuyên bị kéo dài. Việc xác định mốc giới tại thực địa không đúng với bản vẽ quy hoạch do khâu điều tra thực địa của các đồ án quy hoạch chung và quy hoạch phân khu chưa được thực hiện đầy đủ và do công tác quản lý đô thị chưa được chính quyền địa phương thực hiện sát sao. Xác định mốc giới khó khăn ảnh hưởng dây chuyền đến đến công tác kiểm kê đất đai, áp giá đền bù và thoả thuận với dân. Những vấn đề trên kéo dài thời gian thực hiện đầu tư dự án, thậm chí buộc phải dừng việc triển khai dự án.
c. Nhìn nhận từ cộng đồng dân cư
Việc đưa quy hoạch từ đồ án ra thực địa chậm trễ, thiếu đồng bộ, còn nhiều hạn chế trong tổ chức triển khai công bố rộng rãi các đồ án quy hoạch tới cộng đồng dân cư nơi dự án sẽ triển khai. Công tác đền bù giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập. Đa số các hộ dân cho rằng đơn giá đền bù đất đai, vật kiến trúc và cây cối áp dụng cho dự án thấp hơn rất nhiều so với đơn giá thực tế trên thị trường. Nhà đầu tư chưa quan tâm đầy đủ đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, đặc biệt là trong việc định giá đất bồi thường, xử lý mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (giá đất thu hồi theo giá Nhà nước quy định quá thấp, giá đất tái định cư lại theo giá gần sát với giá thị trường).
Thực tế thị trường ở nhiều thành phố, đất nông nghiệp có giá trị gần bằng giá đất đô thị do nằm gần đất đô thị. Tuy nhiên khi được định giá để đền bù giải phóng mặt bằng thì giá đất nông nghiệp thường rẻ hơn rất nhiều so với đất đô thị. Nhà đầu tư sẽ thu được lợi nhuận rất cao nếu dự án nằm trên khu vực đất nông nghiệp nên họ sẽ chọn xây dựng dự án ở các khu vực đất nông nghiệp thay vì chọn ở khu vực đất đô thị. Điều này thúc đẩy việc phát triển đô thị tràn lan và không kiểm soát được việc chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất đô thị gây lãng phí đất đai, không còn đất nông nghiệp dự trữ cho tương lai.
Các cơ quan chức năng chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi, thường chỉ quan tâm đến việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý đến những vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất. Chính vì vậy, dẫn tới không đảm bảo điều kiện tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi, nhất là đối với những người không còn việc làm như nơi ở cũ, nông dân không còn hoặc còn ít đất sản xuất. Việc quy hoạch, thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các dự án đầu tư phát triển đô thị vượt quá nhu cầu về nhà ở đô thị dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng hoặc sử dụng không có hiệu quả. Trong khi đó nông dân thiếu đất hoặc không còn đất sản xuất, thu nhập bấp bênh, việc chuyển đỏu nghề nghiệp là rất khó khăn do trình độ hạn chế dẫn đến thất nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn, nảy sinh các tệ nạn xã hội và phát sinh khiếu kiện.
Quản lý Nhà nước ở các địa phương về thực hiện dự án phát triển đô thị chưa đầy đủ. Trách nhiệm quản lý việc thực hiện quy hoạch của dự án được giao cho nhà đầu tư thứ cấp. Các nhà đầu tư thường chú trọng lợi nhuận khi bán đất mà không có chế tài đủ mạnh khi người mua đất xây dựng nhà sai quy hoạch. Năng lực quản lý của một số nhà đầu tư còn thấp, chưa phù hợp với các quy định của Nhà nước. Thực hiện công tác quản lý của nhà đầu tư chưa thường xuyên, chưa kiên quyết, chưa cập nhật hết các quy định mới của Nhà nước về quản lý đầu tư xây dựng. Bên cạnh đó, vai trò của chính quyền địa phương (UBND thành phố, quận và phường) ở trong khâu này còn thiếu: sự kiểm tra giám sát chưa thường xuyên, chưa phát hiện những sai sót trong quá trình đầu tư để có biện pháp xử lý kịp thời. Chưa có chế tài cụ thể đối với nhà đầu tư chậm tiến độ thực hiện dự án.
d. Tổng hợp các vấn đề
Tổng hợp các vấn đề từ cách nhìn của cơ quan quản lý, nhà đầu tư và cộng đồng dân cư có thể cho thấy vấn đề chung trong công tác phát triển đô thị trong thời gian qua là:
- Quá trình đô thị hoá, trong đó có việc mở rộng các đô thị cũ, xây dựng các khu đô thị mới, một diện tích lớn đất nông nghiệp đưa vào quy hoạch xây dựng. Trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư phát triển đô thị, không phải lúc nào quy luật đô thị hoá cũng được cân nhắc kỹ dẫn đến việc lãng phí nguồn lực. Quỹ đất cho tương lai bị thu hẹp nhưng chưa mang lại hiệu quả sử dụng như mong muốn, nguồn vốn của Nhà nước của doanh nghiệp đầu tư vào hạ tầng mà chưa được sử dụng hết khả năng, nhiều diện tích đất trong dự án còn để trống.
Tốc độ phát triển quá nhanh của đô thị trong một chừng mực nào đó đã vượt khả năng quản lý của chính quyền địa phương. Năng lực quy hoạch và quản lý phát triển đô thị chưa theo kịp vói thực tế phát triển kinh tế- xã hội của đô thị. Điều này thể hiện qua những bất cập về tầm nhìn và giải pháp của nhiều đồ án quy hoạch. Mở rộng không gian đô thị không đi đôi với tăng chất lượng đô thị. Việc thực hiện quy hoạch còn chậm trễ, thiếu đồng bộ, còn nhiều hạn chế trong tổ chức triển khai công bố rộng rãi các đồ án quy hoạch của cộng đồng dân cư. Văn bản về chính sách và thủ tục đầu tư còn phức tạp. Việc ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác quản lý dự án đầu tư phát triển đô thị, nhằm tạo cơ sở pháp lý trong điều hành và quản lý dự án. Tuy nhiên các văn bản hướng dẫn chưa có sự thống nhất, chưa phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, dẫn đến việc áp dụng khác nhau, gây khó khăn cho việc hoàn chỉnh các thủ tục để triển khai dự án, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
Năng lực của một số đơn vị tư vấn vẫn chưa đáp ứng yêu cầu, công tác khảo sát ban đầu thiếu chính xác, không đầy đủ các yếu tố ban đầu, sau khi đưa vào thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần. Chưa giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ích giữa nhà đầu tư cần sử dụng đất với người có đất bị thu hồi, trong một số trường hợp các giải pháp của cơ quan quản lý nghiêng về lợi ích của nhà đầu tư. Thực tế việc quy định giá đất thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường tuy có tác động tích cực tới việc khuyến khích nhà đầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng của người có đất bị thu hồi.
Bên cạnh đó, có thể thấy các địa phương và thành phố chưa phát huy được vai trò của các tổ chức quần chúng; chỉ chú trọng vào vấn đề phát triển dự án đô thị mà chưa quan tâm đầy đủ đến những vấn đề xã hội phát sinh từ việc thu hồi đất: tái định cư, chất lượng cuộc sống, việc làm. Khung giá của Nhà nước thấp hơn so với thực tế, vì vậy mà người dân không đủ điều kiện để tái tạo lại cuộc sống. Quản lý Nhà nước về tiến độ và chất lượng thực hiện dự án phát triển đô thị chưa đầy đủ. Trách nhiệm quản lý tiến độ và chất lượng của dự án được giao cho nhà đầu tư, mà chưa có quy trình kiểm tra và chế tài đủ mạnh đối với dự án không đật yêu cầu về tiến độ và chất lượng.
2. Các giải pháp đề xuất
Quá trình đô thị hoá trong những năm qua, bên cạnh các thành tích và các mặt tích cực trong quá trình thực hiện các dự án phát triển đô thị, thực tế còn tồn tại một số bất cập, như đã nêu ở trên, mà nếu được khắc phục sẽ góp phần nâng cao chất lượng các dự án đầu tư phát triển đô thị. Từ thực tế thực hiện các dự án đầu tư phát triển đô thị tại các thành phố, có thể đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác phát triển đô thị trong tương lai.
a. Cơ chế chính sách
Một trong những điểm bất cập lớn nhất là các thành phố chưa kiểm soát khả năng cung cấp nguồn đất của chính mình. Quy trình hiện nay là tỉnh và thành phố cấp dự án, nhà đầu tư muốn làm gì thì tự lập quy hoạch chi tiết. Như vậy trong việc phát triển các khu đô thị mới vai trò của các thành phố chưa thực sự lớn: chỉ là quyết định giao đất. Nhà đầu tư cầm quyết định giao đất thì mang đi thoả thuận với dân. Nếu thoảa thuận không được sẽ dẫn đến tình trạng dự án bị nham nhở, kéo dài. Việc giao đất trên giấy mà không dựa vào phân tích về nhu cầu thực sự của thị trường sẽ dẫn đến đầu tư tràn lan cung vượt quá cầu gây lãng phí tài nguyên và nguồn lực cho tương lai. Điều này đòi hỏi các thành phố phải xây dựng chiến lược phát triển đô thị có tầm nhìn, dự đoán được những thay đổi về kinh tế- xã hội và nhu cầu đất đai trong tương lai để hoạch định chính sách phát triển đô thị có hiệu quả và bền vững.
b. Vai trò và trách nhiệm của các bên tham gia
- Thành phố cần có chính sách cụ thể đảm bảo hài hoà lợi ích Nhà nước, người dân và nhà đầu tư khi triển khai dự án phát triển đô thị nhất là liên quan đến chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách tái định cư. Có như vậy mới phân định rõ vai trò trách nhiệm của các bên tham gia.
- Có cơ chế giám sát quá trình nhà đâu tư thực hiện thu hồi đất của dân để đảm bảo thực hiện đúng trình tự thủ tục, công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng. Cần tập trung công tác đào tạo nghề và lao động kỹ thuật cho người dân tại các khu vực bị thu hồi đất để tạo nguồn nhân lực cung ứng cho các khu công nghiệp trong thành phố hay ở các địa phương lân cận. Đây là cách tạo điều kiện cho các hộ dân bị giải toả ổn định đời sống sản xuất khi phải chuyển đổi ngành nghề, hỗ trợ để các hộ dân an tâm hợp tác với nhà đầu tư thực hiện quyết định thu hồi đất.
- Cần có sự tham gia trực tiếp của các đoàn thể tại cộng đồng dân cư, những thành viên nắm vững chính sách pháp luật và có kinh nghiệm để tham gia ngay từ đầu và giám sát quá trình thực hiện dự án có thu hồi nhiều diện tích đất nông nghiệp. Tổ chức tốt công tác tuyên truyền, công khai, dân chủ trong quá trình thu hồi đất. Vận động người dân ủng hộ chủ trương của thành phố, đồng thời có chính kiến và tham gia vào việc giải quyết những vấn đè nưh: việc làm, dạy nghề, tái định cư, giá cả đền bù phù hợp nhằm đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của người dân.
- Không nên triển khai các dự án không có khả năng kết nối hạ tầng, cung cấp dịch vụ đô thị. Thực hiện nghiêm túc quy định về bán nhà xây thô trong các dự án phát triển nhà ở. Phải quy định tiến độ thực hiện dự án: nhà đầu tư khi được cấp dự án phải cam kết tiến độ, nếu không thực hiện thì thành phố phải có hứơng xử lý. Một dự án không được đầu tư đồng bộ, sẽ không bao giờ phát huy và vận hành được công suất như thiết kế, gây lãng phí lớn, hiệu quả sử dụng vón đầu tư thấp, làm giảm tính cạnh tranh của nền kinh tế của các thành phố và hạn chế sự phát triển bền vững.
Nguồn: Tạp chí Xây dựng, số 5/2012