Công viên công cộng có nhiều giá trị về thể chất, về kinh tế - xã hội, về văn hoá chính trị v.v... Hiện trạng chung của công viên công cộng tại Hà Nội là: 1) đang bị thu hẹp; 2) không được quản lý tốt và; 3) không đủ công viên tại các khu đô thị mới. Tương tự các công viên khác của Hà Nội, Công viên Thống Nhất đã dần mất đi diện tích của mình do quá trình tư nhân hoá trong nhiều thập kỷ, trong đó điển hình là quá trình chuẩn bị đầu tư của 2 công ty tư nhân Tân Hoàng Minh và Wincom vào công trình giải trí trong Công viên Thống Nhất. Tình trạng này là do: 1)quỹ đất hạn hẹp và; 2) sự quản lý yếu kém của Nhà nước, trong đó thiếu sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia của người dân được hiểu là sự tham gia vào việc hoạch định và thiết kế, thẩm định hoặc phê duyệt dự án, đầu tư, quản lý và khai thác công viên công cộng, nhưng có thể biểu đạt quan điểm và đóng vai trò của bên đối trọng.
Nhà nước coi bảo vệ môi trường là một phần không thể tách rời của Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, nơi mà không gian xanh đóng một vai trò quan trọng. Chính phủ, trong quá trình cải cách hành chính, cam kết cải thiện cung cấp dịch vụ công bao gồm các dịch vụ đô thị, trong đó, người sử dụng sẽ được đặt vào trung tâm. Đảng và Nhà nước đã quan tâm tới việc phát triển khung pháp lý cho xã hội dân sự, đầu tư xây dựng đội ngũ trí thức vững mạnh. (Nghị quyết 7, Ban chấp hành TƯ Đảng, 07/2008), Luật Hiệp hội, Luật Quy hoạch, Luật Tiếp cận thông tin v.v.. đang được xem xét xây dựng ban hành.
Điều đó dẫn đến sự cần thiết phải: 1) Xem xét lại khung pháp lý cho sự tham gia của người dân vào quá trình quy hoạch và quản lý công viên công cộng; 2) Đánh giá tình hình hiện tại việc tham gia của người dân, liên hệ đến ý định đầu tư vào một dự án giải trí trong Công viên Thống Nhất của Tân Hoàng Minh và Wincom và 3) Đề xuất những thay đổi để cải thiện sự tham gia vì sự phát triển đô thị bền vững.
Một cuộc khảo sát có sự tham gia đã được thực hiện và đã mang lại các kết quả như sau.
2. Hiện trạng
Khung pháp lý về sự tham gia đã có, nhưng hướng dẫn thực hiện chưa đầy đủ và phù hợp, đặc biệt là về thời điểm và đối tượng tham gia.
Hiến pháp, các pháp lệnh, luật và các quy định khác đã được Quốc hội và Chính phủ ban hành đảm bảo quyền tham gia quản lý xã hội của người dân. Liên quan tới quy hoạch và quản lý xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Xây dựng, Nghị định 29/2007/NĐ - CP về quản lý kiến trúc đô thị đều có quy định về sự tham gia.
Tuy nhiên một số vấn đề còn tồn tại. Quy chế giám sát đầu tư cộng đồng 2005 quy định một cơ chế khá cồng kềnh cho việc thành lập và hoạt động của Ban giám sát đầu tư cộng đồng.
Bên cạnh đó, nguồn tài chính cho hoạt động của nó lại do cơ quan quản lý Nhà nước cấp, điều có thể tạo ra xung đột về lợi ích, khó khuyến khích được sự tham gia.
Thông tư 07/2008/TT - BXD hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch xây dựng quy định phải lấy ý kiến trong quá trình lập nhiệm vụ quy hoạch. Tuy nhiên trước đó, năm 2007, người dân đã phản đối mục đích đầu tư của Tân Hoàng Minh và Wincom vào Công viên Thống Nhất, cái là bước đi trước khi nhiệm vụ quy hoạch được lập ra, khiến cho điều khoản này không phản ánh được nhu cầu thực tế. Ngoài ra, trường hợp Công viên Thống Nhất cho thấy rằng, số lượng ý kiến công chúng đến từ các cá nhân thường nhiều hơn và kịp thời hơn là từ tổ chức; bên cạnh đó, hầu hết những người đóng góp ý lại không sinh sống trong “khu vực bị ảnh hưởng”, nên quy định về việc lấy ý kiến của “các tổ chức liên quan” hoặc “các tổ chức đặt trụ sở và cá nhân sinh sống trong khu vực quy hoạch” có thể sẽ thu hẹp phạm vi tham gia một cách không cần thiết. Liên quan tới cung cấp dịch vụ đô thị, Nghị định Chính phủ số 31/2005/NĐ - CP về sản xuất và cung cấp các sản phẩm và dịch vụ công không có bất cứ quy định nào về việc lấy ý kiến của người sử dụng về chất lượng dịch vụ của các cơ quan cung cấp.
Quy định về phổ biến thông tin đã được ban hành nhưng chưa rõ liệu thông tin có đến được với người dân một cách hiệu quả hay không
Luật Ban hành Văn bản Pháp luật, Nghị định Chính phủ 08/2005/NĐ-UBNDTP Hà Nội quy định cần đăng tải thông tin về văn bản, quy hoạch v.v. trên các trang web và phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, người dân cho rằng các trang web của chính quyền thường mang tính hình thức hơn là cung cấp đầy đủ các thông tin cần thiết. Bên cạnh đó, chưa nhiều người dân biết sử dụng công nghệ thông tin, và nếu có thì họ vẫn gặp khó khăn do chưa đủ hướng dẫn cụ thể tìm thông tin nào ở đâu.
Liên quan tới Công viên Thống Nhất, quá trình chuẩn bị can thiệp vào công viên này đã diễn ra trong nội bộ các cơ quan chính quyền và giữa họ với các nhà đầu tư từ năm 2002 và dồn dập vào 2007; nhưng thông tin được công chúng biết đến qua tuyên bố không chính thức của nhà đầu tư, chứ không phải từ chính quyền. Trong trường hợp này, UBND thành phố Hà Nội đã vi phạm Quyết định 22/2007/QĐ - UBND ngày 09/02/2007 của chính họ quy định rằng các trang web chính thức của UBNDTP Hà Nội phải đăng tải danh sách các dự án đầu tư và các nhà đầu tư (Mục 2.b.và 2.c, Điều 6). Điều này không chỉ dẫn tới tình trạng người dân không hề hay biết về dự án sắp thực hiện mà còn gây ra hiểu lầm giữa các nhà đầu tư, trong đó Wincom không được biết rằng Tân Hoàng Minh chưa từ bỏ ý định đầu tư vào Công viên Thống Nhất và nộp đơn xin đầu tư một mình vào khu vực này.
Thiếu khung pháp lý rõ ràng về sự phản hồi của chính quyền đối với ý kiến của người dân có thể là rào cản cho sự tham gia
Luật Báo chí quy định cơ quan báo chí có quyền yêu cầu các cơ quan và viên chức phụ trách phải trả lời về vấn đề công chúng nêu lên trên các phương tiện truyền thông. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật khác, lại rất khó tìm ra thông tin về việc các cơ quan nhà nước, sau khi thu thập ý kiến của dân, cần công bố kết quả một cách minh bạch như thế nào.
Ngày 17/07/2007, Sở Quy hoạch Kiến trúc đã gửi tài liệu cho UBNDTP Hà Nội, yêu cầu phê duyệt cho bản quy hoạch chi tiết cho Công viên Thống Nhất tỷ lệ 1/500 mà chưa có sự góp ý của dân. Tuy nhiên, chưa thể phê phán họ không thực hiện lấy ý kiến vì quy hoạch này cho đến nay vẫn chưa được phê duyệt, và Thông tư 07/2008/TT - BXD của Bộ Xây dựng quy định về việc phải lấy ý kiến đối với nhiệm vụ quy hoạch có hiệu lực sau thời điểm nảy sinh vấn đề. Điều thú vị là trong hoàn cảnh luật pháp như vậy, kế hoạch triển khai dự án của các nhà đầu tư vẫn bị ngưng lại do sự phản đối của quần chúng. Điều này có nghĩa là tiếng nói của người dân là không thể bị bỏ qua. Những điều tương tự cũng đã xảy ra trước đây đối với nhiều toà nhà quanh khu vực hồ Hoàn Kiếm, cũng như đang xảy ra với khách sạn Novotel ở Công viên Thống Nhất.
Vai trò sự tham gia của người dân vào vấn đề chung của xã hội đã được nhận thức rõ nét
Kết quả khảo sát khẳng định rằng sự tham gia của người dân vào quy hoạch và quản lý công viên là quan trọng, đơn giản bởi vì họ là những người sử dụng nên biết rõ nhất làm thế nào để các không gian đó trở nên tốt hơn, rằng bộ óc tập thể của nhiều người dân sẽ thông minh hơn và mang tính đại diện hơn là của một nhóm nhỏ, việc tham gia ý kiến đóng góp của người dân sẽ giúp làm cân bằng lợi ích của tất cả các bên có liên quan. Đặc biệt, nó còn giúp nâng cao nhận thức xã hội của người dân, vì thế, khi cần họ có thể hy sinh một phần lợi ích của mình cho số đông. Một số cán bộ nhà nước nghi ngại nếu làm như vậy thì có thể sẽ khiến cho nhiều dự án dự kiến thực hiện bị trì hoãn hoặc bị xoá bỏ. Trong khi đó, một chuyên gia lại cho rằng, xoá bỏ một dự án không cần thiết là tốt, vì nó giúp tránh được lãng phí nguồn lực và tránh được sự phát triển thiếu bền vững.
Những người dân, bao gồm cả người nghèo và người trình độ học vấn thấp, đều có nhận thức xã hội, có khả năng và sẵn sàng tham gia
Cán bộ nhà nước cho rằng hầu hết người dân không quan tâm tới lợi ích xã hội mà chỉ quan tâm tới lợi ích cá nhân, lại không có kiến thức về quy hoạch xây dựng, nên không có khả năng đóng góp ý kiến. Một đại diện tổ chức đoàn thể xác nhận điều đó, nhưng lý giải là do người dân đã quá thất vọng về cách thức các cán bộ nhà nước xử lý đơn khiếu nại của họ. Các bên liên quan khác lại cho rằng ngay cả những người nghèo và những người có trình độ học vấn thấp cũng có thể tham gia đóng góp ý kiến, một khi quyền lợi của họ bị ảnh hưởng. Ngoài ra, ngày nay người dân đã tiếp cận được với thông tin nhiêu hơn, điều này giúp họ nhận thức về xã hội và môi trường tốt hơn. Hơn nữa, không nên quên rằng có rất nhiều trí thức đang sinh sống trong mỗi cộng đồng cùng với những người khác.
Phương tiện truyền thông đại chúng là kênh tích cực nhất truyền đạt ý kiến công luận và các chuyên gia tích cực tham gia hơn, trong khi các tổ chức đoàn thể và những người sử dụng công viên lại chưa tham gia nhiều
Phương tiện truyền thông được đánh giá cao nhất, sau đó là các chuyên gia. Các công thức đánh giá cao vai trò của chuyên gia, tin tưởng họ có thể đưa ra các giải pháp phù hợp. Trong số các hiệp hội nghề nghiệp, chỉ có Hội Quy hoạch xây dựng đã tổ chức một cuộc hội thảo bàn luận về vấn đề trên. Các tổ chức đại chúng đã không có tiếng nói đối với trường hợp Công viên Thống Nhất, với lý do vấn đề này không liên quan đến các hoạt động chính của họ. Đáng chú ý là người dân cho rằng họ có mong muốn tham gia nhưng lại không có cơ hội bởi vì “chẳng bao giờ có ai hỏi ý kiến của chúng tôi”, “chúng tôi không biết phản ánh ở đâu”... Nhiều người cho rằng các hộp thư góp ý hay đường dây nóng hoạt động không hiệu quả.
Các nguyên nhân:
- Người dân chưa có đủ cơ hội tham gia, chưa thực sự có đại diện để truyền tải tiếng nói của họ và thiếu niềm tin vào khả năng thay đổi chính quyền
- Cán bộ nhà nước biết nhiều quy định về sự tham gia một cách toàn diện. Đại diện tổ chức đoàn thể biết về Quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Các cá nhân biết về quyền tham gia nói chung, nhưng không được cập nhật cụ thể. Trái lại, những người sử dụng công viên nói họ không biết bất cứ một quy định nào về quyền tham gia. Các cán bộ nhà nước đề cập đến sự thiếu năng lực và nhận thức xã hội thấp của người dân như là lý do ít tham gia của họ, nhưng các cư dân cho rằng họ không có cơ hội để làm điều đó, vì nhiều khi chỉ những người có vai vế mới được mời tới tham dự các cuộc họp cộng đồng về các vấn đề liên quan đến địa phương, mà những người này lại thường không nêu được các vấn đề thực sự ra để giải quyết. Một số chuyên gia cho rằng người dân thiếu người đại diện cho họ. Các tổ chức đoàn thể như Mặt trận Tổ quốc, Hội liên hiệp Phụ nữ, Đoàn thanh niên, v.v... đã không hoàn thành trách nhiệm với tư cách là cầu nối giữa chính phủ và người dân. Ngoài năng lực yếu kém, do được nhà nước viện trợ về tài chính, về bản chất, chúng thuộc về khu vực công hơn là đại diện cho quyền lợi của các thành viên. Ngoài ra, ý kiến của nhiều tổ chức quần chúng cũng ít khi được chính phủ cân nhắc một cách nghiêm túc. Tuy nhiên, lý do quan trọng nhất làm cho người dân không sẵn sàng tham gia là họ không tin tưởng rằng ý kiến của họ sẽ được chính quyền cân nhắc. Để minh chứng, họ nói là họ không nhận được bất cứ phản hồi nào từ phía chính quyền về những góp ý của họ. Mặt khác, họ thấy rằng hầu hết những phê bình của họ cũng chẳng mang lại bất cứ sự tiến bộ nào. Thêm vào đó, nhiều người dân do dự trong việc đưa ra ý kiến của họ, vì sợ rằng có thể ý kiến đó bị cho là “sai”, để tránh các rắc rối có thể phát sinh. Đáng lưu ý rằng giới trẻ tỏ thái độ bi quan hơn về vấn đề này so với các nhóm còn lại.
3. Tác động
Phát triển không bền vững, lãng phí nguồn lực và sự thất vọng của người dân có thể là hậu quả của việc thiếu sự tham gia
Hậu quả của việc thiếu sự tham gia sẽ là các cây xanh biến mất, gây tắc nghẽn giao thông, không còn chỗ cho các hoạt động xã hội, lợi ích công cộng bị giảm sút v.v.. Nói một cách khác, đó sẽ là sự phát triển thiếu bền vững. Bên cạnh đó, người dân chỉ bắt đầu can thiệp sau khi nhiều nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền và doanh nghiệp đã được thực hiện, với nhiều cuộc họp, xây dựng nhiệm vụ quy hoạch, nghiên cứu khả thi, v.v.. dẫn đến lãng phí các nguồn lực của chính phủ và doanh nghiệp. Đặc biệt, nhiều người vẫn tin rằng hiện tại chính quyền và các nhà đầu tư vẫn đang cùng nhau làm một điều gì đó mờ ám vì lợi ích của các doanh nghiệp mà không công bố ra công chúng. Kết quả là, người ta chia sẻ bực tức với nhau và thanh niên thì viết về nỗi thất vọng trên blog của mình.
4. Kiến nghị cho Luật Quy hoạch
Cần đảm bảo cho người dân có thể tiếp cận được thông tin. Nhà nước nên thông báo về quy hoạch và các dự án đầu tư, một cách có hệ thống, bằng nhiều phương tiện và càng sớm càng tốt, nhằm giúp cho người dân có cơ sở để đưa ra ý kiến của mình. Nâng cao chất lượng các trang web của chính quyền, sử dụng các phương tiện truyền thông v.v. là việc cần thiết.
Cần xem xét lại thời điểm hợp lý cho người dân tham gia. Thông tư 07/2008/TT - BXD của Bộ Xây dựng qui định rằng giai đoạn xây dựng nhiệm vụ quy hoạch xây dựng cần lấy ý kiến công chúng. Cần cân nhắc xem thời điểm thực hiện việc này có quá muộn hay không. Nhiều người hiểu rằng quy hoạch xây dựng cần đi trước để hướng dẫn đầu tư. Tuy nhiên, trong trường hợp Công viên Thống Nhất thì mục đích đầu tư có trước, và quy hoạch xây dựng có vẻ như chạy theo nó, thay vì hướng dẫn nó. Để làm được điều này, quá trình quy hoạch xây dựng cần được bổ sung thêm bước xác định mục đích quy hoạch. Khi đó, quá trình này sẽ bao gồm 3 bước, đó là: 1) xác định mục đích quy hoạch/đầu tư; 2) xây dựng nhiệm vụ quy hoạch và; 3) thiết kế quy hoạch, thay vì chỉ có hai bước sau mà hiện nay đang được áp dụng.
Thiết lập ngay cơ chế phản hồi ý kiến đóng góp của người dân. Thông tin thu thập được ở mỗi bước quy hoạch và mỗi giai đoạn quản lý phải kèm theo cơ chế phản hồi minh bạch. Mỗi cấp chính quyền cần cử người đảm nhận công việc tổng kết lại ý kiến người dân và đưa kết quả rõ ràng lên các trang web, báo chí hoặc bảng tin công cộng ở phường, quận.
Nên mở rộng phạm vi tham gia. Đối với bất kỳ dự án quy hoạch nào, nên lấy ý kiến tham gia của nhiều người hơn là chỉ lấy ý kiến của một số người bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án đó. Làm điều này không khó, cũng không tốn kém hơn, khi mà internet ngày càng trở nên phổ biến hơn thậm chí với những người dân thường.
Sẽ rất tốt nếu như nhà nước dành riêng một phần ngân sách cho sự tham gia, bao gồm các chi phí của chính quyền trong việc phổ biến thông tin, thu thập, xử lý và đặc biệt là phản hồi ý kiến. Trong khi đó, nên xem xét lại cơ chế giám sát đầu tư cộng đồng nhằm tránh xảy ra xung đột lợi ích, vì hiện nay chính quyền cùng lúc vừa nằm dưới sự giám sát cộng đồng, vừa xét duyệt việc cấp kinh phí cho các hoạt động giám sát đó. Bên cạnh đó, nên cân nhắc một cơ chế giám sát cộng đồng thông qua các tổ chức quần chúng hiện có, để có thể tránh được các khoản chi phí cao do việc thành lập và vận hành Ban giám sát đầu tư cộng đồng.
Cần nâng cao trách nhiệm của nhà nước đối với sự tham gia. Nhiều cán bộ nhà nước vẫn còn coi sự tham gia của người dân là một rào cản gây ra tình trạng chậm trễ hoặc phải huỷ bỏ các dự án quy hoạch và đầu tư. Cần xây dựng nhận thức cho những công chức này để họ không quên rằng chính quyền sinh ra để chăm lo lợi ích của nhân dân, vì vậy chính quyền cần quan tâm đến những gì mà người dân cần. Thái độ tích cực của chính quyền đối với ý kiến mang tính chất xây dựng và sẽ hỗ trợ chính quyền khi thực hiện các chính sách này. Điều này có thể thực hiện được thông qua việc xây dựng ý thức, đào tạo, tuyên bố về sứ mệnh của tổ chức, các nội quy nhân viên v.v. Chính quyền nên khuyến khích người dân đóng góp ý kiến bằng việc cho họ biết rằng quyền lợi của họ có thể bị đe doạ nếu họ không tham gia.
Người dân cần được xây dựng thêm năng lực để đóng góp tốt hơn. Cung cấp các quy định về quyền tham gia, về quản lý đầu tư và quy hoạch xây dựng, thông tin đầy đủ và kịp thời về các dự án dự kiến, địa chỉ tiếp nhận ý kiến, đưa ra phản hồi rõ ràng về ý kiến đóng góp của người dân, về các hành động tiếp theo của chính quyền v.v.. sẽ góp phần nâng cao khả năng đóng góp ý kiến của người dân. Có thể áp dụng các phương tiện như truyền hình, báo chí, internet, tờ rơi, các cuộc thảo luận cộng đồng và các cuộc họp để tiến hành công việc này.
Nâng cao vai trò của phương tiện truyền thông, các tổ chức đoàn thể và phi chính phủ. Vai trò tích cực hiện có của các phương triện truyền thông cần tiếp tục được khuyến khích. Bên cạnh đó, có ưu thế về mạng lưới đã bám rễ từ lâu trong dân chúng, các tổ chức đoàn thể cần được cải cách cơ chế cung cấp tài chính để chúng thực sự độc lập trong việc đại diện cho lợi ích của các thành viên. Các tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ nên tích cực hơn trong tham gia vào công tác quy hoạch và quản lý. Nếu các tổ chức này hoạt động thực sự có hiệu quả, thì việc đóng hội phí nhiều hơn chưa hẳn đã là gánh nặng cho các hội viên. Nhằm thúc đẩy vai trò của các tổ chức thuộc “xã hội dân sự” này, Luật về Hội cũng như khung pháp lý về các tổ chức phi chính phủ cần được ban hành càng sớm càng tốt.
Nguồn: Tham luận của: Nguyễn Thị Hiền - Tổ chức Hành động vì Đô thị tại Hội thảo Khoa học “Khai thác hiệu quả công viên - Vườn hoa thành phố Hà Nội”, tháng 3/2009