Mục tiêu về phân cấp và uỷ quyền trong hoạt động xây dựng là để tạo cơ sở pháp lý cùng các quyền, nghĩa vụ cụ thể cho cấp, người được phân cấp, uỷ quyền chủ động khi quyết định các công việc trong tổ chức triển khai dự án đầu tư xây dựng, đảm bảo tiến độ và đạt các mục tiêu đề ra. Nghiên cứu và đề xuất về phạm vi, đối tượng, nội dung và cách thức phân cấp, uỷ quyền một cách hợp lý, khả thi, cụ thể và rõ ràng là góp phần giảm tải áp lực công việc cho người quyết định đầu tư, chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm cho cấp dưới. Đây là những vấn đề được các cấp, các ngành quan tâm trong bối cảnh hiện nay, để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các Dự án đầu tư xây dựng công trình, nhất là các dự án trọng điểm Quốc gia, có quy mô lớn, thời gian kéo dài, sử dụng vốn Ngân sách nhà nước, vốn ODA, WB, ADB, IMF...
Quy định về phân cấp và uỷ quyền trong các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng hiện nay đã trở thành phổ biến, xuất phát từ những yêu cầu trong thực tế về quyền năng và trách nhiệm của các chủ thể thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Hoạt động đầu tư xây dựng là một lĩnh vực mà nội dung quản lý có một vị trí quan trọng đặc biệt, bởi đó là hoạt động cơ bản, đóng góp lớn cho sự tăng trưởng của nền kinh tế và xây dựng cơ sở vật chất, kỹ thuật nền tảng nhằm hoàn thành mục tiêu công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước.
Uỷ quyền là một trong những quyền dân sự quan trọng của một chủ thể cụ thể trong một mối quan hệ pháp luật nhất định. Uỷ quyền được pháp luật quy định và bảo đảm khi thực hiện các quyền đó. Trong quan hệ pháp luật dân sự, chế định đại diện theo uỷ quyền và đại diện đương nhiên theo pháp luật được quy định đầy đủ từ Điều 140 đến 143 Bộ Luật Dân sự năm 2005. Trong quan hệ hợp đồng, hợp đồng uỷ quyền được quy định riêng trong Mục 12 Chương XVIII bộ Luật Dân sự 2005. Từ những quy định này, chế định uỷ quyền đã được vận dụng vào hoạt động đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, pháp luật xây dựng có tính chuyên ngành và đặc thù nên vấn đề uỷ quyền và phân cấp cần được nghiên cứu kỹ lượng, chi tiết để vận dụng. Khi triển khai những dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vốn nhà nước bao gồm cả vốn ODA, vốn vay WB... thì vấn đề không chỉ có quan hệ về quyền sở hữu vốn theo pháp luật dân sự mà còn có cả quan hệ pháp luật hành chính – kinh tế. Vấn đề ở đây là phải làm rõ và nắm được bản chất của việc phân cấp và uỷ quyền trong hoạt động đầu tư xây dựng để có thể xác lập các quy định phù hợp và khả thi nhất.
Phân cấp quản lý theo từ điển tiếng Việt đó là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định quyền hạn và nhiệm vụ cho mỗi cấp. Như vậy, phân cấp về bản chất đó là sự phân chia một phần quyền của chủ thể này cho chủ thể khác. Người được phân cấp có quyền và chịu trách nhiệm trước pháp luật một cách toàn diện về nội dung được phân cấp đó trong quá trình tổ chức thực hiện công việc, độc lập xử lý, quyết định mọi vấn đề không phụ thuộc vào người đã phân cấp cho mình. Trong hoạt động đầu tư xây dựng hiện nay, việc phân cấp được quy định trong một số công việc ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư cho đến giai đoạn kết thúc đầu tư như: phân cấp quyết định dự án đầu tư xây dựng các dự án nhóm A,B,C sử dụng vốn ngân sách nhà nước đối với các Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh, Chủ tịch Hội đồng quản trị các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước. Trước đây, các dự án đầu tư xây dựng nhóm A đều do Thủ tướng Chính phủ quyết định phê duyệt sau khi được thẩm định. Trong Nghị định 16/2005/NĐ-CP cũng có quy định Chủ tịch UBND tỉnh được phân cấp cho chủ tịch UBND huyện quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn Ngân sách nhà nước có Tổng mức đầu tư < 5 tỷ đồng, chủ tịch UBND xã quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn Ngân sách nhà nước có Tổng mức đầu tư < 3 tỷ đồng. Ngoài ra, các đô thị loại I như TP Hà Nội, Hồ Chí Minh... được quy định phân cấp trong phạm vi rộng rãi hơn. Như vậy, việc phân cấp đã trao cho cấp dưới trực tiếp quyền cao nhất là được quyết định phê duyệt dự án, đồng thời được quyết định một số việc trong các bước tiếp theo của quá trình tổ chức thực hiện dự án đó. Việc phân cấp trên đây đã tăng quyền chủ động cho các chủ thể trong triển khai công việc, hạn chế việc phụ thuộc quá nhiều trong việc xử lý các vấn đề mà trước đây thuộc thẩm quyền của cấp trên. Tuy nhiên, đối tượng được phân cấp còn hạn chế, vẫn chỉ là các cấp dưới trực tiếp, còn lại là các quy định về uỷ quyền cho các cấp dưới đó. Uỷ quyền theo từ điển tiếng Việt là việc giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình. Như vậy, đồng nghĩa với các quy định của bộ luật Dân sự đã dẫn ở trên, uỷ quyền về bản chất đó là việc người, cấp có thẩm quyền chuyển giao cho người khác một phần quyền của mình trong giới hạn về phạm vi và thời gian nhất định nào đó. Người được uỷ quyền được quyết định trong phạm vi mình được uỷ quyền và chịu trách nhiệm trước người uỷ quyền cũng như pháp luật về kết quả thực hiện việc uỷ quyền đó. Người uỷ quyền vẫn phải chịu trách nhiệm liên đới về việc uỷ quyền và chịu trách nhiệm toàn bộ hoạt động đầu tư và xây dựng trước pháp luật. Như vậy, quan hệ trong uỷ quyền khá phức tạp, nó liên quan đến ít nhất là 3 chủ thể; đặc biệt trong hoạt động đầu tư xây dựng, việc uỷ quyền có thể dẫn đến các trường hợp sau đây:
1. Chủ đầu tư còn là người quyết định đầu tư theo uỷ quyền. Theo quy định hiện hành, các dự án nhóm B, C sử dụng vốn ngân sách nhà nước: người, cấp có thẩm quyền được uỷ quyền cho cấp dưới trực tiếp phê duyệt dự án đầu tư xây dựng. Như vậy, sẽ có 2 tư cách pháp lý trong một người – tư cách kép, vừa là chủ đầu tư đại diện theo pháp luật vừa là người quyết định đầu tư được uỷ quyền. Quy định này, đối với các Dự án sử dụng vốn khác sẽ không có vấn đề gì do chủ đầu tư thường là người quyết định đầu tư với tư cách là người đại diện theo pháp luật hoặc do các bên cử ra sau khi đã thoả thuận, thống nhất trên cơ sở bàn bạc, thống nhất ý chí. Nhưng đối với dự án đầu tư xây dựng vốn Ngân sách nhà nước sẽ có các phát sinh pháp lý về thẩm quyền thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh dự án, về triển khai các bước còn lại của giai đoạn thực hiện và kết thúc dự án. Trong thực tiễn có các trường hợp xảy ra như sau:
- Người được uỷ quyền quyết định đầu tư là Giám đốc Sở, Ban, ngành, đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước. Người này nếu được giao là chủ đầu tư thủ trưởng đơn vị quản lý, sử dụng công trình – NĐ112/CP còn làm cả nhiệm vụ quyết định đầu tư theo uỷ quyền. Theo quy định hiện hành, người quyết định đầu tư có các quyền và nghĩa vụ khác và cao hơn chủ đầu tư. Giao cho họ việc quản lý thực hiện dự án với tư cách vừa là người quyết định đầu tư, vừa là chủ đầu tư sẽ dẫn đến việc chồng chéo, lẫn lộn thẩm quyền trong điều hành và kết quả là người này có thể lấy quyền chủ đầu tư của mình uỷ quyền cho cấp dưới để tập trung cho vị trí được uỷ quyền quyết định đầu tư nhằm tránh những rắc rối về pháp lý trong quyền và nghĩa vụ như đã nói trên. Khi thành lập Ban Quản lý dự án đủ năng lực tổ chức thực hiện quản lý dự án – NĐ112/CP thì Ban này do chủ đầu tư thành lập chứ không phải là người quyết định đầu tư thành lập, nhưng thực tế đều do người có địa vị pháp lý kéo lập ra, chỉ đạo và điều hành toàn bộ. Không những vậy, Ban này không phải là chủ đầu tư vì do chủ đầu tư thành lập nhưng lại là chủ đầu tư nếu do người quyết định đầu tư quyết định. Đây là vấn đề thực tế ở các địa phương hiện nay do việc uỷ quyền phát sinh ra. Nếu thực hiện phân cấp triệt để sẽ ít xảy ra tình trạng này.
- Việc phân cấp, uỷ quyền trong hoạt động đầu tư xây dựng còn những “vấn đề” khác mà trong thực tiễn đã gặp phải đối với mô hình tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước, trong công ty có cổ phần, vốn góp nhà nước,... thuộc quyền thành lập, quản lý của các Bộ, ngành, địa phương. Đây là vấn đề còn tồn tại trong một thời gian nữa đến khi các Doanh nghiệp nhà nước được chuyển đổi hoàn toàn theo lộ trình đổi mới doanh nghiệp hiện nay và tự nó được Luật điều chỉnh khi không còn thuộc quyền thành lập và quản lý của các cơ quan công quyền cả trung ương, địa phương như hiện nay.
Những vấn đề về phân cấp và uỷ quyền trong hoạt động đầu tư xây dựng hiện nay cần sớm được hoàn chỉnh và chuẩn hoá để đạt được các mục tiêu chính là trao quyền và gắn trách nhiệm theo quyền đó cho các cấp, tạo quyền chủ động trong tổ chức thực hiện và quy trách nhiệm cụ thể cho từng chủ thể khi thực thi quyền hạn của mình. Để có thể tham gia góp ý kiến về vấn đề này cần thống nhất nguyên tắc là: việc phân cấp và uỷ quyền trong hoạt động đầu tư xây dựng chỉ nên quy định trong quan hệ hành chính giữa các cấp quản lý hoạt động đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước, bao gồm cả vốn ODA. Với quan điểm như vậy, xin được nêu ra những đề xuất như sau:
Thứ nhất: Cần thống nhất các khái niệm về chủ đầu tư, chủ công trình, người quyết định đầu tư, cấp có thẩm quyền, người có thẩm quyền, chủ sở hữu, chủ sử dụng công trình trong các văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ với nhau như: Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai... Nếu né tránh các quy định thiếu thống nhất này thì không thể phân cấp hoặc uỷ quyền một cách triệt để và rõ ràng được.
Thứ hai: Cơ chế phân cấp và uỷ quyền trong tập đoàn, tổng công ty và công ty nhà nước cần được quy định tách riêng và được thực hiện theo Luật Doanh nghiệp; trường hợp Luật Doanh nghiệp không quy định hoặc trái với quy định về phân cấp và uỷ quyền trong Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư... thì thực hiện theo các Luật đó. Có như vậy mới phát huy được tính tự chủ trong hoạt động đầu tư xây dựng của các Công ty nhà nước, tách quản lý nhà nước ra khỏi quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh, vốn là trách nhiệm của Doanh nghiệp, trong đó thẩm quyền quyết định đầu tư dự án là cao nhất, mở đường cho các nội dung phân cấp, uỷ quyền còn lại.
Thứ ba: Việc phân cấp quyết định đầu tư xây dựng phải gắn liền với quy định về đấu thầu trong tổ chức thực hiện dự án đầu tư xây dựng. Nên phân cấp toàn diện việc phê duyệt dự án và kế hoạch đấu thầu đối với các dự án nhóm A có phần vốn Ngân sách nhà nước chiếm < 30% trong tổng mức vốn đầu tư của dự án và đối với dự án nhóm B, C sử dụng vốn Ngân sách nhà nước với bất kỳ tỷ lệ nào trong tổng mức vốn đầu tư của dự án. Các dự án sử dụng vốn không có vốn Ngân sách nhà nước thì việc phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư, phê duyệt kế hoạch đấu thầu và các công việc khác theo thoả thuận của các bên góp vốn đầu tư dự án.
Thứ tư: Đối với dự án đầu tư nhóm A sử dụng vốn Ngân sách nhà nước chiếm = 30% trong tổng mức vốn đầu tư của dự án thì việc phân cấp được thực hiện xuống các cấp dưới theo quan hệ tổ chức hành chính. Việc phân cấp được dựa trên quy mô vốn đầu tư, đặc điểm, tính chất, năng lực thực hiện của chủ đầu tư và thời gian thực hiện dự án. Các cấp dưới đó chỉ thực hiện uỷ quyền 1 lần đến cấp cuối cùng.
Trong sơ đồ dưới đây cần tránh việc đã phân cấp rồi lại uỷ quyền cho chính cấp đó, người đó. Ví dụ, Bộ trưởng đã phân cấp quyết định đầu tư và các nội dung được phân cấp khác thì không giao cho người, cấp đó làm chủ đầu tư hoặc đang là chủ đầu tư thì không thực hiện uỷ quyền quyết định đầu tư trong cùng một dự án. Việc uỷ quyền chỉ thực hiện ở cấp cuối cùng là nhằm hạn chế việc uỷ quyền lại và ràng buộc trách nhiệm của người uỷ quyền trong giám sát, phối hợp thực hiện dự án đối với cấp, người được uỷ quyền. Trừ dự án do Thủ tướng Chính phủ là người quyết định đầu tư.
Theo sơ đồ, việc uỷ quyền chỉ áp dụng đối với cấp cuối cùng trong tổ chức bộ máy chính quyền của địa phương và tổ chức hành chính của các cơ quan, tổ chức trung ương, cơ quan trong bộ máy nhà nước. Trong đó, việc uỷ quyền áp dụng trong trường hợp theo quy mô vốn đầu tư và năng lực thực sự của chủ đầu tư trong tổ chức thực hiện dự án.
Đối với các cấp hành chính của cơ quan Trung ương, việc phân cấp mở rộng đến các cấp nếu có đủ năng lực tổ chức thực hiện dự án, mặc dù có thể có nhiều cấp trung gian hơn các cấp của tổ chức chính quyền địa phương.
Tóm lại, việc phân cấp được thực hiện rõ ràng, cụ thể hơn, hạn chế việc mang tư cách pháp lý kép, tăng quyền và trách nhiệm của các cấp và hạn chế việc uỷ quyền đến các cấp dưới mà lẽ ra có thể phân cấp cho họ được.
Cuối cùng: Việc tổ chức triển khai luôn phải được sự đồng thuận và phối hợp có trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền liên quan, điều mà lâu nay là khâu yếu nhất trong tổ chức thực hiện công việc của bộ máy nhà nước ta. Mọi sự cố gắng chỉ của một cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước có thể sẽ phát sinh tính bất cập trong chính sách, sự thiếu đồng bộ do xuất phát điểm khác nhau trong các cơ quan công quyền có thể gây khó khăn hơn trong phối hợp triển khai. Vì vậy, phải có sự chỉ đạo tập trung, thống nhất, kịp thời và có hiệu lực của Chính phủ thì mới đảm bảo thực hiện thành công những đề xuất tích cực nhằm tổ chức thực hiện hiệu quả các dự án đầu tư xây dựng hiện nay.
| ' border=0 src='/image/images?img_id=com.vportal.portlet.vcms.model.VcmsArticle.14289.1610' /> |
| |
Nguồn: TC Xây dựng, số 5 - 2008