Quy hoạch không gian thành phố tại Đức - một mô hình cho Việt Nam tham khảo

Những người đại diện ở nhiều cấp khác nhau của hệ thống quy hoạch không gian ở Đức được trang bị những công cụ luật pháp hiệu quả để phục vụ cho quy hoạch không gian và phát triển, để phối hợp hài hoà, bảo vệ và hiện thực hoá các kết quả quy hoạch. Những công cụ này đã chứng tỏ giá trị ở khía cạnh luật pháp, tổ chức và vật chất. Tóm lại người ta có thể nói, quy hoạch không gian ở Đức đến nay đã đạt được một thành quả đáng kể.

Một mặt, các thành phố được xây dựng trên nền tảng của những mong muốn chính trị, mặt khác là do tác động của thị trường. Hàng loạt các quyết định về nhiều vấn đề phát triển do các bên liên quan đưa ra đang ảnh hưởng đến hình ảnh các tàhnh phố, làm chúng thay đổi về bản chất. Những quyết định này phụ thuộc vào quy hoạch không gian có hướng dẫn bằng từng khung pháp lý để tiến tới phát triển đô thị có trật tự. Giá cả phản ánh sự hấp dẫn của đất đai và thị trường bất động sản trong quá trình biến đổi và sự khan hiếm về đất.

Bài viết này nhằm mục đích đưa ra những cái nhìn sâu sắc, bằng cách nào chính sách quy hoạch không gian được lồng ghép  vào trong hệ thống liên bang của Đức, ai chịu trách nhiệm đối với sự phát triển của các thành phố và thị trấn, và những công cụ  quy hoạch và luật pháp nào đang được áp dụng.

Các cấp quy hoạch không gian

Theo quy định liên bang của Nhà nước Đức, hệ thống quy hoạch được phân cấp quản lý. Chính quyền liên bang, 16 bang, 114 tiểu vùng và trên 13.000 chính quyền đô thị đang chia sẻ những nhiệm vụ quy hoạch không gian. Nói chung điều này có nghĩa là: những nguyên tắc, ý tưởng chính đều được quyết định từ trước ở những cấp chính quyền cao hơn và được thể hiện cụ thể hơn ở từng cấp thấp hơn

Liên bang

Thực tế cho thấy đặc điểm nổi bật của hệ thống quy hoạch không gian Đức khi đã phân cấp quản lý là bản thân chính quyền liên bang không có công cụ quy hoạch không gian ràng buộc về mặt luật pháp và toàn diện. Chính quyền liên bang chỉ  có cái gọi là khả năng toàn diện- chẳng hạn chính quyền liên bang có trach nhiệm phải quyết định những nguyên tắc và những mô hình cơ bản để phát triển không gian trên toàn lãnh thổ Đức. Đạo luật quy hoạch không gian liên bang quy định khung các điều lệ chi phối nội dung và các thủ tục quy hoạch không gian, theo đó chính quyền các bang có trách nhiệm tiến hành và cụ thể hoá một cách chi tiết hơn.

Ở cấp quốc gia, chính quyền liên bang được định nghĩa là cơ quan pháp lý cho phần lớn chính sách đô thị. Năm 1960 theo bộ Luật Xây dựng liên bang, chính quyền liên bang xây dựng khung pháp lý đồng bộ để cung cấp các công cụ như nhau cho tất cả các chính quyền đô thị tại CHLB Đức, cho phép từng chính quyền thành phố dự thảo các quy hoạch đô thị tại địa phương. Bộ luật này đã được chỉnh sửa nhiều lần, nói chung nó phác thảo những mục tiêu và các nguyên tắc hướng dẫn phát triển đô thị. Các thành phố và chính quyền đô thị theo đó có trách nhiệm thực hiện và cụ thể hoá chi tiết để đáp ứng các điều kiện cụ thể của từng địa phương.

Các chính quyền bang

Các chính quyền bang có trách nhiệm trong riêng từng khu vực của mình về quy hoạch vùng. Quy hoạch vùng có nhiệm vụ tuân thủ những nguyên tắc chung được ghi trong đạo luật quy hoạch không gian liên bang. Chính quyền bang ban hành khung pháp lý kiểm soát quy hoạch vùng và quy hoạch tiểu vùng trong từng lãnh thổ của vùng.

Trái ngược với chính quyền liên bang, chính quyền các bang có toàn quyền sử dụng các công cụ quy hoạch pháp lý ràng buộc. Chỉ chính quyền bang có thẩm quyền quyết định mục tiêu quy hoạch không gian trong những quy hoạch pháp lý ràng buộc và toàn diện. Những quy hoạch này phải phối hợp với các phát triển không gian liên quan và các hoạt động diễn ra trong lãnh thổ của từng chính quyền bang và phải tóm tắt mục tiêu, nguyên tắc và các yêu cầu khác của quy hoạch. Theo đạo luật quy hoạch không gian liên bang, các quy hoạch phát triển vùng sẽ chứa đựng các đặc tính liên quan đến cấu trúc không gian, cấu trúc không gian mở dự kiến và vị trí các tuyến đường hạ tầng cơ sở dự định. Liên quan đến quy hoạch không gian ở cấp địa phương, không có liên quan pháp lý với chính quyền bang. Tuy nhiên chính quyền các bang có khả năng pháp lý trong việc xây dựng các quy định. Trái với luật quy hoạch áp dụng cho các khu vực liên quan, quy định xây dựng đều liên quan đến nhu cầu xây dựng và thiết kế của từng công trình, đặc biệt các điều khoản bảo vệ chống nguy cơ rủi ro.

Tiểu vùng

Mục tiêu quy hoạch được chỉ rõ hơn trong quy hoạch tiểu vùng. Cơ sở pháp lý của quy hoạch tiểu vùng được hình thành trên cơ sở luật riêng của từng chính quyền bang. Nhiệm vụ của quy hoạch tiểu vùng là sự phối hợp giữa quy hoạch ngành và địa phương trong khu vực tiểu vùng, được định hướng ở mục tiêu phát triển vùng, quy hoạch tiểu vùng cụ thể hoá cả mục tiêu không gian cho tiểu vùng cũng như các biện pháp cần thiết cho quá trình thực hiện mục tiêu. Công cụ chính của quy hoạch tiểu vùng là "quy hoạch vùng". Nó đại diện cho mối liên hệ giữa quy hoạch không gian vùng và địa phương. Quy hoạch không gian ở cấp địa phương sẽ được điều chỉnh theo nội dung của "quy hoạch vùng".

Chính quyền đô thị

Chính quyền đô thị đại diện cho cấp hành chính của CHLB Đức sau Chính phủ liên bang và chính quyền của các bang. Lãnh thổ của nước Đức được bao phủ hoàn toàn bởi hơn 13.000 chính quyền đô thị. Quy mô của các đô thị có sự thay đổi, từ những ngôi làng có số dân vài trăm người đến những thành phố rất lớn. Đặc biệt một số thành phố TW như Berlin, Hamburg và Bremen là những thành phố vừa thuộc chính quyền các bang vừa thuộc các chính quyền đô thị.

Hiến pháp Đức bảo đảm cho các chính quyền đô thị có quyền điều chỉnh các vấn đề tại địa phương mình trong khuân khổ đã được quy định. Chính quyền tự trị của các đô thị phải giải quyết các vấn đề, đặc biệt là giao thông tại địa phương và xây dựng đường xá, cấp điện nước và ga, rác thải thoát nước bẩn và quy hoạch thị trấn cũng như xây dựng và bảo dưỡng các trường học, nhà hát và bảo tàng, bệnh viện, các cơ sở thể thao và các bể bơi. Chính quyền tự trị của các đô thị cho phép chính quyền thành phố giải quyết các vấn đề tại địa phương mình có mục tiêu rõ ràng và thực hành trách nhiệm của mình hướng vào những giải pháp phù hợp nhất

Hình thức tổ chức công của phát triển đô thị tuân thủ những luật lệ được quy định trong Luật Quy hoạch và Xây dựng. Tại Đức, Luật Quy hoạch và Xây dựng không được điều chỉnh trong một luật đơn lẻ. Luật Quy hoạch áp dụng cho toàn quốc được điều chỉnh từ ở Bộ Luật Xây dựng liên bang trong khi Luật Xây dựng đặc biệt liên quan đến việc ngăn ngừa nguy cơ, được điều chỉnh ở các cấp chính quyền bang trong riêng từng quy định xây dựng.

Quy hoạch không gian ở cấp địa phương phải tuân thủ theo những mục tiêu và mệnh lệnh của chính sách vùng. Cấp địa phương là cấp quan trọng nhất trong việc thực hiện chính sách vùng. Cần có sự phối hợp và thoả thuận giữa một số quy hoạch. Các văn bản hướng dẫn và các kế hoạch của mỗi cấp hành chính cao hơn sẽ phải được cân nhắc. Điều này đảm bảo rằng các kế hoạch không mâu thuẫn với nhau, tầm nhìn và các nguyên tắc được đặt trong những điều khoản riêng biệt từ cấp này đến cấp khác.

Nội dung quan trọng của chính sách đô thị của một thành phố chủ yếu phụ thuộc vào quyết định mang tính chính trị của chính quyền đô thị. một yếu tố cần thiết của quy hoạch đô thị là bắt buộc phải cân nhắc lợi ích công và tư. Bộ Luật Xây dựng liên bang lên danh sách những ví dụ về các lợi ích như vậy. Sự cân nhắc cần thiết là một yếu tố chính của quy hoạch sử dụng đất đô thị tuỳ thuộc vào sự giám sát của chính quyền.

Bảng 1. Các cấp quy hoạch không gian tại Đức

Các công cụ quy hoạch thành phố

Phân khu quy hoạch thành phố

Bộ Luật Xây dựng liên bang phân biệt giữa 3 khu vực theo Luật Quy hoạch và Xây dựng: khu đất trắng, khu đất đang xây dựng và những khu vực chịu sự kiểm soát của quy hoạch phát triển địa phương.

Khu đất trắng: Hạn chế sử dụng đất chủ yếu dành cho mục đích bảo tồn hay nói cách khác khu vực không xây dựng là khu vực không cấp phép xây dựng ngoại trừ một số dự án ưu tiên hoặc loại đặc biệt như các doanh nghiệp nông nghiệp hay lâm sản. Đất trắng là nơi phần lớn đất đô thị không được sử dụng và có chức năng cân bằng sinh thái. Đất trắng gồm phần lớn các cảnh quan nằm ngoài khu vực dân cư.

Khu đất đang xây dựng: Nhiều khu vực đô thị chỉ tính về mặt truyền thống xây dựng đã liên tục diễn ra hoặc đang trong quá trình xây dựng mà không cần có quy hoạch sử dụng đất ràng buộc về mặt pháp lý, ngoài việc áp dụng một số quy định trong sử dụng đất tạo ra thêm một khu vực quan trọng nữa. Ở những khu vực này, một dự án phát triển chỉ được chấp nhận, nếu nó làm hài hoà tức thì vấn đề môi trường và phạm vi xây dựng, quy mô công trình và những đặc điểm, cấu trúc trường tồn là một yếu tố quyết định

Quy hoạch không gian thành phố

Bộ Luật Xây dựng liên bang phân ra 2 loại quy hoạch không gian thành phố: dự thảo quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch phát triển địa phương có ràng buộc về mặt pháp lý, các quy hoạch không gian đô thị điều chỉnh việc sử dụng và xây dựng trong lãnh thổ thành phố. Chúng phải được điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu quy hoạhc không gian được ghi rõ trong các quy hoạch phát triển tiểu vùng và vùng. Sắc lệnh sử dụng đất liên bang và sắc lệnh bổ sung quy hoạch liên bang có thẩm quyền đưa ra những phương án lựa chọn trong quy hoạhc không gian đô thị.

Dự thảo quy hoạch sử dụng đất áp dụng trên toàn lãnh thổ đô thị. Dự thảo này phác thảo ra những sự định phát triên đô thị và kết quả mong đợi về loại hình sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất phải được xây dựng từ quy hoạch phát triển tiểu vùng và nó phải đưcợ cấp có thẩm quyền cao nhất phê duyệt. Điều đó đảm bảo sự hợp tác và đồng thuận giữa cấp tiểu vùng và cấp địa phương.

Quy hoạch phát triển địa phương

Vì mục tiêu tổ chức và phát triển đô thị, các chính quyền đô thị phải lập quy hoạch phát triển địa phương. Quy hoạch phát triển địa phương có ràng buộc về mặt pháp lý được tạo ra trên nền tảng dự thảo quy hoạch sử dụng đất. Nó quy định khả năng sử dụng đất vì mục đích xây dựng ở từng khu vực đã được phân chia ranh giới bằng hiệu lực ràng buộc và kết quả cuối cùng. Quy hoạch phát triển địa phương là công cụ quan trọng và chuẩn mực để điều chỉnh các hoạt động xây dựng. Nó thường xác định cụ thể loại hình và quy mô của công trình, những khu vực phù hợp để xây dựng và những khu vực giao thông địa phương. Nó được xem như nền tảng cho các biện pháp điều tiết lại sử dụng đất và chuẩn bị gồm có việc lấy đất. Để công bằng trong từng trường hợp, quy hoạch sử dụng đất ràng buộc pháp lý có thể được ban hành trong những trường hợp ngoại lệ và ngoại trừ.

Dự án và quy hoạch hạ tầng

Dự án dựa trên quy hoạch phát triển địa phương

Dự án và quy hoạch hạ tầng là một mô hình đặc biệt trong quy hoạch phát triển địa phương dành cho một dự án xây dựng cụ thể. Nó chỉ mới được xây dựng vài năm trước đây là kết quả của sự thống nhất, kể từ khi CHDC Đức cũ không còn quy hoạch phát triển địa phương nữa. Mục tiêu là tạo ra một cách nhanh chóng nhiều luật quy hoạch có ràng buộc để giúp cho các nhà đầu tư có được an toàn về mặt pháp lý. Bộ Luật Xây dựng liên bang được xem như là một bộ luật lâu dài.

Các hợp đồng phát triển

Ngoài các quy hoạch không gian đô thị, chính quyền thành phố có thể điều chỉnh việc thực hiện các nhiệm vụ chính sách đô thị bằng hợp đồng. Một hợp đồng chính sách đô thị được ký kết giữa chính quyền thành phố và nhà đầu tư có thể gồm những công việc sau:

- Thực hiện các phương án sử dụng đất nào đó, nhằm tăng cường và bảo vệ mục đích đã được quy hoạch sử dụng đất quy định, như đáp ứng nhu cầu nhà ở cho những nhóm dân cư nào đó và thực hiện các biện pháp đền bù và định cư .

- Chuẩn bị và thực hiện các quy hoạch đô thị theo và ở mức chi phí  của các nhà đầu tư như dự thảo các quy hoạch phát triển địa phương tạo ra các quy hoạch và các báo cáo chuyên môn giải phóng mặt bằng và lập lại trật tự biên giới theo lô ví dụ phân bổ tự nguyện.

Thủ tục lập quy hoạch thành phố

Bộ Luật Xây dựng liên bang cung cấp khung pháp lý chi tiết cho thủ tục quy hoạch thành phố và các quy hoạch đô thị thành phố, đặc biệt cho phép sự tham gia của cộng đồng và sự tham gia từ các cơ quan công quyền. Thủ tục khởi động bằng nghị quyết của hội đồng thành phố đẻ chuẩn bị một bản kế hoạch được in ra theo các quy định của địa phương. Trước khi có bản nghị quyết này thường là những cuộc nói chuyện và đàm phán sơ bộ với các nhà kinh doanh bất động sản và những đại biểu khác.

Hơn thế, quần chúng và các nhà chức trách tham gia lập quy hoạch đóng vai trò như các cơ quan công quyền cùng với các chính quyền đô thị lân cận bị ảnh hưởng do các quy hoạch phải được tham gia. Các cơ quan công quyền gồm các ban giám sát thương mại, những người có thẩm quyền trong các ngành nghề như: nước, bảo vệ thiên nhiên, bảo tồn các công trình lịch sử, xây dựng đường xá, đường sắt, thư tín, quân đội, nhà thờ, các phòng thương mại và công nghiệp và các phòng tiểu thủ công. Thông tin về mục tiêu chung và những mục đích của quy hoạch cũng như nguy cơ của các quy hoạch đô thị sẽ được cung cấp vào giai đoạn sớm nhất có thể.

Quần chúng sẽ có cơ hội thích hợp để đóng góp ý kiến và thảo luận. Đề xuất được quần chúng đưa ra sẽ được kiểm chứng. Các cơ quan công quyền sẽ sớm đưa ra nhận xét và ý kiến. Đồng thời, họ cần được cung cấp thông tin, như tiến trình quy hoạch hoặc các biện pháp bất kỳ nào đã được lên kế hoạch hoặc mới bắt đầu, điều này có thể giúp cho việc phát triển đô thị và lập lại trật tự cho khu vực. Chính quyền thành phố buộc phải chấp thuận các thông số do quy hoạch ngành lập vì các thủ tục quy hoạch này đã được thông qua chính thức ví dụ theo đạo luật về các con đường quan trọng liên bang, đạo luật về đường sắt hoặc đạo luật về các tuyến điện báo và nếu cần, điều chỉnh quy hoạch đô thị, do sự ưu tiên của quy hoạch địa phương trước đây và lợi ích sử dụng.

Những gợi ý đưa ra trong giai đoạn đầu phải được kiểm tra và xem xét trong quá trình cân nhắc tuỳ theo mức độ quan trọng. Tiếp theo giai đoạn 2 là điều chỉnh chính thức và phải được thông báo trước một tuần ví dụ trên tờ báo chính tứhc ra hàng ngày tại địa phương hoặc các tờ báo địa phương. Kế hoạch dự thảo sau đó được trưng bày trong một tháng có sự giám sát của quần chúng cùng với báo cáo giải thích. Chính quyền thành phố phải thảo luận toàn bộ các nhận xét góp ý, gợi ý và phản đối. Những tranh luận mới thường được đóng góp với sự tham gia của quần chúng, do đó kế hoạch dự thảo sẽ phải thay đổi hay ít nhất là sửa đổi. Trong trường hợp như vậy nó lại được đưa ra trưng bày. Cuối cùng các quy hoạch đô thị được lập một cách hợp pháp ràng buộc bởi nghị quyết đạo luật của hội đồng thành phố.

Học hỏi từ nước Đức

Học hỏi từ các quốc gia khác là một phương pháp tốt mang tính lý thuyết nhằm cải thiện tình hình của chính mình. Nhưng chúng ta cần phải tính đến mỗi hệ thống có nền tảng văn hoá riêng. Do vậy, sự thay đổi của mục tiêu, công cụ và phương pháp thường bị hạn chế.

Wolfgang R. Burkhardt
Nguồn tin: Phát triển đô thị & chính sách đô thị tại Đức, Báo cáo Tổng quan