Thế nào là đô thị có chức năng đặc biệt ? Từ thực tế phát triển các đô thị hiện nay ta có thể hiểu đô thị có chức năng đặc biệt "Là đô thị có một hoặc một số chức năng chuyên biệt có tính chất nổi trội tạo động lực chính để phát triển đô thị". Mỗi đô thị được hình thành và phát triển đều có những tính chất và chức năng khác nhau, nó có thể phát triển liên tục không thay đổi, cũng có thể thay đổi tuỳ theo chiến lược và chính sách phát triển của mỗi thời kỳ. Có giai đoạn đô thị có vai trò chức năng là trung tâm tỉnh lỵ nhưng có những giai đoạn chỉ là một đô thị cấp thị xã thuộc tỉnh, khi có quyết định sáp tỉnh hoặc ngược lại khi có chủ trương tách một tỉnh thành hai tỉnh, có nghĩa cần phát triển một đô thị trực thuộc tỉnh, có chức năng chính là một đô thị tỉnh lỵ...
Theo Nghị định 72/2001/NĐ- CP ngày 5/10/2001 của Chính phủ về phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị, nội dung chủ yếu là về các tiêu chí để phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị: từ thị tứ, thị trấn, thị xã đến thành phố ở các cấp loại khác nhau.
Ví dụ, điều 3 của Nghị định này xác định về đô thị và các yếu tố cơ bản để phân loại đô thị, có nêu "Đô thị bao gồm thành phố, thị xã, thị trấn được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập". Từ điều 8 đến điều 13 của Nghị định này đã xác định tính chất và chức năng của mỗi loại đô thị khác nhau. Ví dụ như:
- Đô thị loại đặc biệt là Thủ đô hoặc đô thị với chức năng là Trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật, đào tạo, du lịch, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội của cả nước.
- Đô thị loại I là đô thị với chức năng là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc cả nước.
- Đô thị loại II là đô thị với chức năng là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong vùng liên tỉnh hoặc cả nước, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với cả nước.
- Tương tự đối với các đô thị loại III, loại IV, loại V, các quy định được đưa ra với phạm vi, quy mô hẹp dần.
Những nội dung nêu trên chỉ là những cách xác định tính chất, chức năng theo một khung quản lý đô thị tầng bậc, gắn với những thể chế quản lý hành chính theo Nghị định của Chính phủ về phân loại đô thị. Tuỳ theo chất lượng và khối lượng đầu tư xây dựng đô thị đạt các tiêu chuẩn nào trong giai đoạn từ thị trấn, thị xã dần dần lên đến cấp thành phố, trên cơ sở chất lượng đô thị phát triển tốt, đạt các tiêu chí quy định.
Tuy nhiên, trong quá trình phát triển đô thị hiện nay, nhằm nâng cao chất lượng đô thị cho phù hợp với xu hướng phát triển đa dạng của thực tế, nội dung của Nghị định 72/2001/NĐ- CP được nghiên cứu điều chỉnh, có quan tâm sâu hơn đến các chỉ tiêu nâng cao chất lượng đô thị và đề cập đến đến một số loại đô thị đặc thù. "Đô thị có tính chất đặc thù là những đô thị có những giá trị đặc biệt về di sản văn hoá (vật thể và phi vật thể), lịch sử, thiên nhiên và du lịch đã được công nhận cấp quốc gia và quốc tế".
Thực tế, nhìn từ góc độ khoa học, công tác quy hoạch và quản lý phát triển đô thị cần được nghiên cứu từ quá trình lịch sử hình thành và diễn biến phát triển đô thị Việt Nam, với những đặc thù phong phú liên quan đến những khái niệm về đô thị có chức năng đặc biệt. Vậy phương pháp quy hoạch và quản lý phát triển các đô thị có chức năng đặc biệt như thế nào?
Nhiều nhà khoa học đã nghiên và tổng kết về sự hình thành đô thị trong lịch sử phát triển đô thị, đặc biệt là đối với đô thị Việt Nam thường theo hai quy luật tạo thị.
- Một là sự hình thành từ "đô", là các đô thị có vị trí địa lợi được chọn làm thủ phủ cho một tỉnh, một vùng hay một thành trì quân sự để bảo vệ một khu vực. Quá trình phát triển dần dần với gia tăng về dân số và các dịch vụ xã hội... dẫn đến giao thương phát triển, yếu tố "thị" tăng dần và hình thành một đô thị
- Hai là sự hình thành từ "thị", đó là các đô thị có vị trí thuận lợi cho các dịch vụ giao thương mua, bán (thường có bến cảng sông, cảng biển...), tạo thành các trung tâm chợ "thị", chợ lớn dần cùng với các dịch vụ đa dạng, thu hút dân cư đông đúc, dẫn đến thành khu vực có mật độ xây dựng cao, dẫn đến thành khu vực có mật độ xây dựng cao, có quan hệ xã hội phức tạp. Từ đó nhu cầu quản lý và các bộ máy lãnh đạo khu vựcđược hình thành và yếu tố "đô" phát triển, dần thành một đô thị.
Tuy nhiên quy luật phát triển kinh tế - xã hội hiện nay đã và đang xuất hiện nhiều tiềm năng tạo thị là động lực phát triển đô thị không theo quy luật cũ, là từ "đô" hay từ "thị", mà được hình thành từ các chức năng đặc biệt như: cửa khẩu biên giới, cảng biển nước sâu, khu kinh tế tập trung, khu kinh tế đặc biệt, đô thị du lịch, thành phố đại học... Những đặc thù của mỗi khu vực có tiềm năng địa kinh tế như trên, chính là tiền đề động lực để tạo lập đô thị trong tương lai. Do đó có thể nói, đô thị có chức năng đặc biệt chính là đô thị có định nghĩa như đã nêu ở phần đầu của bài viết. Ví dụ ở Việt Nam, sự hình thành phát triển các đô thị có chức năng đặc biệt đã gắn liền với tên thành phố, như thành phố Thái Nguyên xuất phát từ khu công nghiệp gang thép Thái Nguyên; thành phố cảng Hải Phòng, thành phố than Uông Bí, thành phố cửa khẩu biên giới Lào Cai, thành phố du lịch Nha Trang, thành phố du lịch Đà Lạt
Nghiên cứu quy hoạch đô thị có chức năng đặc biệt cần có những phương pháp thích hợp
Xác định vai trò vị trí của khu vực chức năng đặc biệt đô thị
Việc xác định vai trò vị trí của khu vực có chức năng đặc biệt nhằm xác định những mục tiêu ưu tiên để phát triển trước mắt và lâu dài. Đặc trưng của chức năng đặc biệt thường gắn với những tiềm năng tự nhiên của một khu vực đã xác định. Do có những vị trí địa lợi, có tính chất đặc biệt tạo thành một động lực có thể phát triển cho nên đô thị không dễ dàng dịch chuyển. Những tiềm năng của khu vực bản chất ban đầu thường là tiềm năng tự nhiên, trong quá trình tác động của con người có thể phát huy cả yếu tố nhân tạo, phối hợp tạo nên một tiềm năng tổng hợp cho sự phát triển hiệu quả cao
Tuy nhiên, mỗi vị trí tiềm năng cũng cần được phân tích những yếu tố tiềm năng có giới hạn, ví dụ như giới hạn của tiềm năng thành phố du lịch có chiều dài một bãi biển, hoặc một đô thị cửa khẩu biên giới có một khu vực cửa khẩu giao thương... Có những tiềm năng không giới hạn, nó được tạo bởi yếu tố thời tiết khí hậu ôn hoà của vị trí khu vực đó. Cũng có những yếu tố tiềm năng có thể phục hồi và không thể phục hồi.
Mối tương quan của khu chức năng đặc biệt với các chức năng khác của đô thị
Việc xác định mối quan hệ tương tác phát triển của các chức năng trong đô thị cần đồng thời với việc phân tích những ảnh hưởng, tác động tích cực và tiêu cực, trực tiếp và gián tiếp. Sự phát triển luôn hàm chứa một quá trình chọn lọc, cạnh tranh đặc biệt đối với việc khai thác vả sử dụng các tiềm năng tài nguyên thiên nhiên. Sự cân nhắc các giải pháp ưu tiên các chức năng đặc biệt chính của đô thị, đòi hỏi phải có một hệ thống phân tích đồng bộ, khoa học các chỉ tiêu thích hợp với yêu cầu phát triển của mỗi chức năng trong đô thị và mối quan hệ tương tác của nó.
Đề xuất các mô hình cơ cấu thích hợp
Khu vực trọng tâm chính của đô thị chính là khu vực có chức năng tạo động lực phát triển đô thị. Khi đề xuất phạm vi và quy mô của các khu chức năng khác phải dựa trên cơ sở phân tích của mối quan hệ tương tác giữa chúng với khu vực có chức năng đặc biệt, để liên kết không gian sử dụng hệ thống tài nguyên thiên nhiên và hạ tầng kỹ thuật, nhằm tạo sự liên kết bền vững. Vì vậy, cần đề xuất mô hình cơ cấu thích hợp cho đô thị có chức năng đặc biệt.
(Nguồn: T/C Quy hoạch xây dựng, số 1/2009)