Quy hoạch, quản lý cảnh quan và các công trình xây dựng tại hành lang bảo vệ bờ biển của Việt Nam

Hành lang bảo vệ bờ biển (HLBVBB) là một công cụ quy hoạch nhằm tạo ra một vùng đệm để bảo vệ các cảnh quan, hệ sinh thái quan trọng, để bảo vệ dân cư, tài sản và các hoạt động ven biển khỏi xói lở bờ biển và nước biển dâng và để đảm bảo quyền tiếp cận của người dân tới biển. Tại Việt Nam, hành lang bảo vệ bờ biển được đề cập lần đầu tiên tại Khoản 1, Điều 23 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo số 82/2015/QH13 ngày 25/6/2015. Tiếp theo đó Nghị định 40/NĐ-CP, Thông tư 29/2016/TT-BTNMT đã quy định chi tiết và hướng dẫn kỹ thuật xác lập HLBVBB cho dải bờ biển Việt Nam. Cho đến nay đa số các tỉnh, thành phố ven biển đã và đang triển khai việc lập HLNVBB. Trong bài viết này, sẽ tổng kết lại những kinh nghiệm của thế giới trong việc xác định ranh giới, quy hoạch và quản lý HLBVBB. Từ đó đề xuất những kiến nghị và giải pháp cho việc quy hoạch và quản lý các hoạt động xây dựng diễn ra tại khu vực HLBVBB của Việt Nam.

1. Giới  thiệu chung

Loài người luôn có xu hướng tập trung tại các khu vực ven biển do các lợi ích kinh tế mang lại từ việc tiếp cận tới hàng hải, ngư nghiệp, năng lượng biển và du lịch. Chương trình các khu vực ven biển và các thành phố của Chương trình Môi trường Liên hiệp quốc (UNEP) đã thống kê có một nửa dân số toàn cầu sống trong khoảng cách 60km về phía biển và 3/4 các thành phố lớn nằm ven biển. Gia tăng xói lở bờ biển và nguy cơ lũ lụt tại các thành phố ven biển ở Thái Lan, Ấn Độ, Việt Nam, Mỹ và nhiều nước khác đã đóng góp vào sự suy thoái của các hệ sinh thái ven biển bởi các hoạt động của con người. Con người là nguyên nhân chính làm biến mất hơn 90% số loài quan trọng, hủy diệt hơn 65% cỏ biển và môi trường đất ướt, chất lượng nước suy giảm và tăng sự xâm lấn của các loài ngoại lai.

Tuy vậy, các khu định cư của con người và các cơ sở hạ tầng nằm trên đường bờ biển bị đặt dưới nguy cơ tai biến bởi xói lở bờ biển và bão. Các nguy cơ này bị tăng cường bởi biến đổi khí hậu và nước biển dâng. Các thách thức này đã buộc các cộng đồng dân cư ven biển phải áp dụng các chiến lược thích ứng hiệu quả, trong đó có hành lang bảo vệ bờ biển -  một sự mở rộng của kỹ thuật phân vùng trong quy hoạch để bảo vệ các cộng đồng và cơ sở hạ tầng ven biển khỏi bão, xói lở bờ biển và để bảo vệ môi trường sống và cảnh quan ven bờ khỏi suy thoái. Chúng cũng được sử dụng để giảm các nguy cơ gây ra bởi biến đổi khí hậu và/hoặc các quá trình động lực bờ biển. Do đó, HLBVBB là một chiến lược quản lý đới bờ hiệu quả thể hiện triết lý “chống chịu” “Thoái lui” hoặc “thích ứng”, không chỉ nhằm đảm bảo sự an toàn cho cộng đồng và hạ tầng ven biển mà còn đảm bảo không bỏ qua những cơ hội sử dụng đất giá trị.

Về khái niệm, HLBVBB được hiểu là một không gian đệm được thiết lập nhằm đảm bảo các hoạt động phát triển bị cấm trong một khu vực được bảo vệ nằm tiếp giáp với rìa nước biển; là một khoảng cách được quy định cho một đặc trưng bờ biển, như một dải thực vật cố định, tất cả hoặc một số hoạt động nằm trong khoảng cách này đều bị cấm. Do đó, HLBVBB có thể là một khoảng cách nhỏ nhất từ đường bờ biển tới các tòa nhà hoặc các cơ sở hạ tầng ven biển để thích ứng với xói lở bờ biển, hoặc có thể là một độ cao trung bình nhỏ nhất trên mực nước biển cho các hoạt động phát triển để thích ứng với ngập lụt ven biển.

Tại Việt Nam, ngày 25/6/2015, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, tại kỳ họp thứ 9 đã thông qua “Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo”, Số 82/2015/QH13 ngày 25/6/2015. Việc xây dựng hành lang bảo vệ bờ biển đã lần đầu tiên được đề cập một cách pháp quy chính thức trong luật này. Khoản 1, Điều 23 của Luật quy định: “HLBVBB là dải đất ven biển được thiết lập ở những khu vực cần bảo vệ hệ sinh thái, duy trì giá trị dịch vụ của hệ sinh thái và cảnh quan tự nhiên ở vùng bờ; giảm thiểu sạt lở bờ biển, ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng; đảm bảo quyền tiếp cận của người dân với biển”. Mục 2, Điều 79 của Luật quy định “Trong thời hạn 18 tháng kể từ thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển có trách nhiệm thiết lập hành lang bảo vệ bờ biển thuộc phạm vi quản lý”

Một trong những nội dung quan trọng nhất của HLBVBB ở tất cả các nước trên thế giới, cũng như ở Việt Nam là việc cấm tất cả hoặc một số hoạt động nằm trong HLBVBB, trong đó chủ yếu là các hoạt động/dự án xây dựng các công trình ven biển. Điều này gây nên các mối lo ngại cho doanh nghiệp, người dân và cả chính quyền địa phương, cũng như tiềm ẩn các xung đột về quyền sử dụng đất trong quá trình lập danh mục, xác định ranh giới và quản lý HLBVBB. Bên cạnh đó, việc xây dựng quy chế quản lý HLBVBB cũng là một nội dung cần thực hiện khi lập HLBVBB. Bài viết này được thực hiện trong khuôn khổ đề tài KC.09.17/16-20: “Luận cứ khoa học cho việc thiết lập và quản lý hành lang bảo vệ bờ biển Việt Nam” nhằm tổng quan lại việc xác định ranh giới HLBVBB, những hoạt động bị cấm trong HLBVBB trên thế giới; những vấn đề các nước trên thế giới gặp phải, cũng như phải giải quyết khi quản lý, quy hoạch, thiết kế cảnh quan tại khu vực HLBVBB, từ đó đề xuất một số định hướng, giải pháp cho quản lý, quy hoạch và thiết kế cảnh quan tại khu vực HLBVBB của Việt Nam.

2. Kinh nghiệm xác lập, quy hoạch và quản lý HLBVBB trên thế giới

2.1. Khoảng cách /độ rộng của hành lang bảo vệ bờ biển

Một HLBVBB được xác định bởi một đối tượng tham chiếu và một khoảng cách/chiều rộng nhất định. Đối tượng tham chiếu thường là mực nước triều cao trung bình nhiều năm hoặc vành đai thực vật đầu tiên (Bảng 1). Khoảng cách/ chiều rộng của HLBVBB có thể được xác định theo nhiều quan điểm: 1) Một HLBVBB có ranh giới cố định, cấm các hoạt động phát triển trong một khoảng cách cố định từ đường bờ biển về phía đất liền; 2) Một HLBVBB mềm dẻo có ranh giới được xác định dựa trên các quá trình, hiện tượng tự nhiên và có thể thay đổi theo sự biến đổi của địa hình hoặc theo sự dịch chuyển của đường bờ (Fenster, M.S.,2005). Ranh giới của HLBVBB đều có xu hướng và được khuyến nghị xác định dựa theo tốc độ xói lở lịch sử của bờ biển hay độ cao mực nước biển cực đại, hơn là các ranh giới HLBVBB được xác định bằng các ước tính riêng rẽ xói lở bờ biển tạm thời do bão và các xu hướng xói lở dài hạn (do vận chuyển vật chất dọc bờ và gia tăng mực nước biển do biến đổi khí hậu). Nhiều yếu tố được đưa vào để đánh giá sử dụng nhiều phương pháp như giải đoán ảnh hàng không, mô hình số học, dữ liệu thực địa…để ước tính một ranh giới HLBVBB duy nhất.

Do những chức năng tiện ích, HLBVBB được thực hiện rộng rãi trên thế giới. Tuy nhiên, ranh giới của HLBVBB cũng thay đổi tùy từng thành phố, tùy từng nước, không có một ranh giới chung được quy định cho tất cả các đơn vị lãnh thổ. Đặng Văn Bào và Trần Văn Trường đã tổng hợp khoảng cách HLBVBB của nhiều nước trên thế giới (Bảng 1). Kết quả cho thấy đa số các nước lấy mực nước triều trung bình cao nhất, chỉ một số nước lấy vành đai thực vật (rừng ngập mặn), đường bình độ hoặc đường bờ biển làm đối tượng tham chiếu/ranh giới ngoài của HLBVBB. Trong khi đó, độ rộng HLBVBB biến đổi tùy từng quốc gia, dao động từ 8m-300m. Khoảng cách 100m của HLBVBB được sử dụng ở nhiều quốc gia Châu Âu như Tây Ban Nha, Pháp, Phần Lan, Croatia, Na Uy. Nhiều nước Châu Âu như Đan Mạch, Ba Lan và Croatia sử dụng hành lang kép để bảo vệ bờ biển tốt hơn.

(Bảng 1: Đặc trưng độ rộng và đối tượng tham chiếu của một số nước trên thế giới)

2.2. Các hoạt động bị cấm và quản lý xây dựng tại hành lang bảo vệ bờ biển

Tùy theo quan niệm đới bờ và các chính sách bảo vệ bờ biển mà HLBVBB được quy định trong luật khác nhau, các nước ven Địa Trung Hải là những ví dụ điển hình.

(Bảng 2: Luật đới bờ của các nước Địa Trung Hải quy định ranh giới đới bờ và các hoạt động bị cấm trong một khoảng cách nhất định tới đường  bờ biển)

2.3. Quy hoạch và quản lý cảnh quan dải HLBVBB trên thế giới

Các HLBVBB ngày càng được xem như một công cụ quy hoạch sử dụng đất mạnh mẽ để giải quyết các xung đột trong phát triển, gia tăng mực nước biển dâng, xói lở bờ biển và tiếp cận cộng đồng tới biển. Một hành lang có khoảng cách cố định có lợi ích là sự đơn giản nhưng gây ra những khó khăn khi thực hiện qua các điều kiện đa dạng về diện mạo, cảnh quan, văn hóa…Bên cạnh đó, các nhà quản lý giải quyết những thách thức được đặt ra do những giới hạn về nguồn nhân lực và tài chính, và những xung đột nảy sinh khi các HLBVBB đe dọa các lợi ích kinh tế các hoạt động phát triển tại khu vực ven biển.

Theo Linham và Nicholls (2010), có một số rào cản chính ảnh hưởng đến việc thực hiện các HLBVBB: i) Sự chống đối của cộng đồng trong trường hợp HLBVBB được xác định quá rộng hoặc sự chống đối của các chủ đất nằm trong HLBVBB; ii) Thiếu các thông tin cần thiết về lịch sử tốc độ xói lở bờ biển hoặc mực nước biển cực đại dẫn đến việc xác định một HLBVBB thiếu hiệu quả và thiếu thực tế; iii) Tại một số khu vực có hoạt động kinh tế đặc thù được ưu tiên phát triển như du lịch, cảng biển, việc thực hiện HLBVBB là rất đáng kể, nhất là trong bối cảnh biến đổi khí hậu và nước biển dâng ngày càng tác động mạnh mẽ.

Nhiều nước đã có các quy định liên quan đến quản lý các hoạt động xây dựng trong phạm vi HLBVBB hoặc khu vực bảo vệ bờ biển. (Bảng 3)

(Bảng 3: Tổng quan về tình hình thực hiện hành lang bảo vệ bờ biển trên thế giới)

Trên thế giới, việc quy hoạch, thiết kế cảnh quan và quản lý các hoạt động xây dựng trong HLBVBB là nội dung quan trọng được các cơ quan quản lý bờ biển chú ý.

Ở đây chúng tôi lấy ví dụ phân tích về thiết kế cảnh quan và quản lý các hoạt động xây dựng tại Tây Ban Nha – nơi có lịch sử quản lý bờ biển lâu đời và hiện đại, đặc biệt là ở một số địa phương ven biển phía Tây nước Pháp – nơi chúng tôi đã có điều kiện để khảo sát và trao đổi với các nhà nghiên cứu và quản lý địa phương trong khuôn khổ đề tài KC.09.17/16-20: “Luận cứ khoa học cho việc thiết lập và quản lý hành lang bảo vệ bờ biển Việt Nam” do PGS.TS. Đặng Văn Bào chủ trì thực hiện

2.3.1. Quản lý và quy hoạch không gian hành lang bảo vệ bờ biển tại tây Ban Nha

Luật bờ biển Tây Ban Nha từ năm 1988 đã xác định các hành lang sau đường mực nước cao - ranh giới giữa đất đai thuộc quyền sở hữu công và tư nhân. Luật quy định các không gian ven biển thành 2 vùng lớn: I) Vùng không gian thuộc sở hữu công cộng: Toàn bộ mặt nước biển kéo dài qua các đụn cát đến các bờ đá, vùng này tuyệt đối không được xây dựng; II) Vùng đất được phân cho tư nhân: Tính từ vùng I vào trong đất liền, được phép xây dựng, nhưng mật độ, loại hình xây dựng khác nhau theo khoảng cách từ biển vào. Vùng II được chia thành các khu vực khác nhau: i) Khu vực chuyển tiếp: 6m đầu tiên từ vùng I, chỉ cho xây các bậc thang để tiếp cận tới vùng I; ii) Khu vực bảo vệ: Trong khoảng 100m, có thể kéo dài tới 200m từ vùng I, nhìn chung việc xây dựng không được cho phép, cho lắp đặt công trình không kiên cố, dễ dàng tháo dỡ, di dời; iii) Khu vực ảnh hưởng: Kéo dài về phía đất liền 500m, là vùng chịu ảnh hưởng của tai biến thiên nhiên liên quan đến biển, từ 100-200m trở vào có thể xây dựng các công trình cao tầng nhưng với mật độ thấp; iv) Khu vực còn lại: từ 500 trở vào việc xây dựng không bị hạn chế bởi luật bảo vệ bờ biển.

2.3.2. Quản lý và quy hoạch không gian hành lang bảo vệ bờ biển tại Pháp

Chiến lược quốc gia về quản lý đường bộ của Pháp theo hướng bố trí lại các hoạt động và tài sản được Bộ Sinh thái, Phát triển bền vững và Năng lượng ban hành vào năm 2012 đưa ra định nghĩa về việc di dời, tái bố trí các hoạt động và tài sản trên một lãnh thổ ở một khoảng cách hợp lý phía sau mảnh đất ven biển để giảm thiểu rủi ro tại các khu vực đối mặt với biển trong giai đoạn ngắn hoặc dài hạn. Điều đặc biệt của chiến lược này là nó không chỉ giới hạn ở việc loại bỏ các công trình xây dựng đối mặt với nguy cơ mà còn tích hợp việc tái bố trí lại trên lãnh thổ. Chiến lược này tạo nên một cấu trúc không gian mới qua đó làm giảm hậu quả của các hoạt động và hàng hóa tại các khu vực đối mặt với tai biến. Nội dung của chiến lược quốc gia quản lý bờ biển bao gồm 8 nguyên lý chung, 7 kiến nghị chiến lược và 4 hướng xây dựng chiến lược hành động cấp quốc gia trong giai đoạn 2012-2015. Năm 2016, Bộ Môi trường, Năng lượng và biển đã ban hành Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp đường bộ, chương trình hành động 2017-2019 với một số thay đổi so với chiến lược và chương trình hành động của giai đoạn trước đó, bao gồm 9 nguyên lý chung, 9 đề xuất chiến lược và 5 chướng chương trình hành động. Trong các nguyên lý quản lý bờ biển, đáng chú ý có việc coi bờ biển là một hệ thống động nên phải tránh nhân tạo hóa bờ biển; cần dự báo được sự biến đổi của đường bờ trong 10, 40 và 90 năm để lên kế hoạch tái cấu trúc lại không gian bờ biển để khi cần thiết có thể di dời các hoạt động và tài sản; kiểm soát chặt chẽ đô thị hóa ven biển; xây dựng chiến lược quản lý tổng hợp bờ biển bền vững, phù hợp với quy hoạch đô thị, quy hoạch không gian và các lựa chọn phòng ngừa rủi ro; chia sẻ các hiểu biết về các hệ sinh thái và rủi ro, thách thức ven biển.

Bởi vì các khu vực trong diện phải di dời và tái cấu trúc lãnh thổ không chỉ thuộc tài sản/công trình công mà phần lớn chỉ thuộc tài sản của tư nhân, do đó việc di dời và tái định cư, tái cấu trúc lại lãnh thổ phải đối mặt với sự chấp nhận thấp của xã hội. Do đó, để thúc đẩy các sáng kiến “kế hoạch rút lui”, song hành với chiến lược quốc gia, chính phủ Pháp đã kêu gọi các dự án “Thử nghiệm bố trí lại” vào năm 2012 ở các khu vực khác nhau. 6 khu vực trọng điểm sau đó đã được xác định, trong đó 2 khu vực mà đoàn nghiên cứu của Việt Nam đã đến tham quan và trực tiếp trao đổi với các nhà nghiên cứu, lãnh đạo địa phương là La Teste de Buch Lacanau.

Bờ biển Biscarosse, Lacanau là một đơn vị hành chính cấp xã nằm ở phía Tây Nam của nước Pháp, cách trung tâm thành phố Bordeaux khoảng 80-100km về hướng Tây Nam, thuộc tỉnh Landes của nước Pháp. Biscarosse, thủ phủ của thủy phi cơ từ năm 1930, là một khu nghỉ mát bên bờ biển nổi tiếng. Tuy vậy, Biscarosse là một trong những khu vực có chế độ động lực biển và thời tiết vào mùa mưa bão rất khắc nghiệt. Sóng ở đây thường xuyên có thể có độ cao lên tới 2-3m nên ở đây không có các cảng biển và không có nghề đánh bắt hải sản do thuyền không thể ngược sóng ra khơi từ đây. Vào mùa mưa bão, sóng biển ở đây có thể cao tới 8m, cá biệt đã ghi nhận được mức sóng cao tới 12m ở ngoài khơi bờ biển Biscarosse trong cơn bão lịch sử vào năm 2003-2004. Chế độ sóng và bờ cát cao đã tạo điều kiện cho xói lở bờ biển diễn ra khá mạnh, có nơi lên tới 2.5m/năm.

Vào năm 2011, 1 triệu Euro đã được sử dụng để xây dựng công trình tạo không gian công cộng, không gian cho phát triển du lịch, đồng thời cũng là khu vực phòng chống xói lở bờ biển tại  bãi biển trung tâm Biscarosse. Tại khu vực này, mặt đụn cát về phía biển các nhà địa kỹ thuật đã phủ một lớp vải địa kỹ thuật bên dưới sau đó phủ lại cát lên và trồng một loại cây có tác dụng chắn cát và cố định cát, hạn chế xói lở lên mặt. Phía trên đỉnh đụn cát người ta cho xây các con đường nhỏ nối vào khu dân cư phía sau, đồng thời trồng cỏ ở những diện tích không có đường đi vào mùa du lịch, các hoạt động du lịch có thể diễn ra ở trên diện tích này. Mặt trước của đụn cát người ta hạn chế tối đa việc xây dựng mà sử dụng các lưới địa kỹ thuật để tạo các con đường tạm thời cho người dân xuống biển hạn chế việc phá hủy đụn cát. Phía chân đụn cát, chính quyền thành phố cho dựng những hàng rào để cố định cát bay và hạn chế không cho người dân/khách tham quan đi vào những khu vực này để đi qua đụn cát. Vào mùa mưa bão, chính quyền thành phố cho dựng những hàng rào đủ dày để bẫy lại cát bay từ biển vào khu dân cư. Sau đó, lượng cát được giữ lại sẽ được đưa trở lại bãi biển để nuôi lại bãi.

Thực hiện chiến lược quốc gia về quản lý bờ biển: Hướng đến việc tái bố trí lại các hoạt động và tài sản của Bộ Sinh thái, môi trường và năng lượng, Chính quyền thành phố Biscarosse kết hợp với các cơ quan nghiên cứu đã xây dựng chiến lược và các kịch bản quản lý bờ biển thích ứng với biến đổi khí hậu và nước biển dâng cho 50 năm sau. Kịch bản chỉ ra 50 năm sau, đường bờ biển sẽ nằm ở vị trí màu đỏ, tương ứng với con đường chạy ven biển hiện nay, cũng tương ứng với khoảng cách khoảng 100m tính từ đường triều cao trung bình nhiều năm. Do đó, khách sạn, các căn biệt thự trên đụn cát và một số căn nhà tư nhân nằm trong vùng nguy hiểm thuộc diện sẽ phải tái bố trí lại. Chính quyền thành phố đã họp và thống nhất phương án kinh phí dành cho việc tái bố trí đầu tiên, sau đó là biệt thự trên đỉnh đụn cát rồi tới các hộ nằm trong vùng tai biến phí dưới. Tức là mức độ ưu tiên sẽ tùy theo vị trí của nó so với biển. Chính quyền sẽ phải đàm phán phương án thỏa hiệp với từng đơn nguyên về chi phí nhà nước sẽ hỗ trợ cho việc tái di dời, cũng như phương án tái bố trí lại hoạt động/tài sản cho đơn nguyên đó. Nếu đơn nguyên không chịu di dời thì trong trường hợp khẩn cấp, chính quyền có thể buộc họ phải đóng cửa, di dời và nếu có thiệt hại xảy ra, Nhà nước sẽ không đền bù/hỗ trợ. Thông qua các ví dụ trên, điều rút ra ở đây là:

- Ranh giới HLBVBB dù cố định hay động thì cũng đều phải dựa trên các dự báo ngắn hạn, trung hạn và dài hạn nguy cơ tai biến xói lở biển và  nước biển dâng;

- Bờ biển là một hệ thống động nên cần hạn chế tối đa việc tác động vào bờ biển, nhân tạo hóa bờ biển. Đồng thời, cần duy trì sự ổn định của các đụn cát ven biển;

- Để bảo vệ và tạo cảnh quan bờ biển, chỉ HLBVBB là chưa đủ. Cần thiết phải quy hoạch đới bờ biển thành các không gian nối tiếp nhau từ đường mép nước. Tùy theo nguy cơ tai biến trong ngắn hạn và dài hạn và vị trí của chúng so với đường bờ, mỗi không gian sẽ có quy định về mức độ khai thác, sử dụng, quy hoạch xây dựng khác nhau nhằm hạn chế tối đa tổn thương khi tai biến xảy ra và duy trì khả năng tiếp cận tự do của cộng đồng tới biển;

- HLBVBB không phải là cấm tất cả các hoạt động diễn ra trên đó. Chỉ những hoạt động gây ảnh hưởng đến sự ổn định, làm gia tăng tính đến bị tổn thương của đường bờ mới bị cấm;

- Để phục vụ cộng đồng và đáp ứng mục đích phát triển kinh tế du lịch, cần thiết phải đầu tư cải tạo và tạo cảnh quan đẹp cho khu vực trước, trong và sau HLBVBB;

- Chiến lược quản lý tổng thể bờ biển và luật bờ biển nếu được xây dựng phù hợp sẽ hướng dẫn cho công tác quy hoạch, quản lý bờ biển bền vững;

- Điều quan trọng nhất phải hướng tới là cần xây dựng chính sách di dời và tái định vị lại các hoạt động và hàng hóa ven biển trong vùng tai biến để đảm bảo thực thi các chính sách quản lý bờ biển hiệu quả và bám sát điều kiện thực tiễn.

3. Kiến nghị quy hoạch, kiến trúc cảnh quan và quản lý hoạt động xây dựng trong HLBVBB tại Việt Nam

HLBVBB hiện vẫn đang trong giai đoạn đầu thực hiện ở Việt nam. Đa số các địa phương ven biển vẫn đang trong giai đoạn lập HLBVBB. Do yếu tố lịch sử, việc quy hoạch, giao đất ven biển còn chưa bài bản, chưa tính đến các yếu tố tai biến, biến đổi khí hậu, nước biển dâng ảnh hưởng đến đới bờ biển. Tình trạng lấn chiếm đất đai ven biển để xây dựng hạ tầng du lịch, rất nhiều khu dân cư bám sát bờ nước. Tình trạng cát cứ bờ biển, bãi biển diễn ra ở nhiều nơi, mâu thuẫn trong tiếp cận biển ngày càng phổ biến ở nhiều địa phương ven biển. Nhiều cồn cát, đặc biệt các cồn cát tiền tiêu ven biển bị phá hủy đã đặt các cơ sở hạ tầng, dân cư ven biển đối mặt trực tiếp với tác động của sóng, gió, nguy cơ tai biến rất cao. Cảnh quan ven biển tại nhiều nơi chưa được chú ý quy hoạch trở nên nhếch nhác.

Những tồn tại trên một mặt làm nổi bật ý nghĩa của HLBVBB, mặt khác cũng làm cho việc xác định các khu vực cần lập HLBVBB và xác định khoảng cách/độ rộng của HLBVBB gặp nhiều khó khăn. Cả doanh nghiệp, người dân và cán bộ quản lý đều e ngại HLBVBB sẽ mở rộng đến 100m từ đường triều cao, ảnh hưởng đến các khu dân cư, doanh nghiệp, những dự án ven biển sẽ phải điều chỉnh, qua đó ảnh hưởng đến phát triển KT-XH của địa phương

- Về ranh giới của HLBVBB và các hoạt động bị cấm trong HLBVBB: Điều 17 của Thông tư 29/2016/TT-BTNMT hướng dẫn kỹ thuật xác định chiều rộng HLBVBB trên mọi mặt cắt đặc trưng được là Khoảng cách lớn nhất tình từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm đến các đường: Dsl) Khoảng cách tính từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm về phía đất liền hoặc về phía đảo nhằm giảm thiểu thiệt hại do sạt lở bờ biển, ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng; Dst) Khoảng cách tính từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm về phía đất liền hoặc về phía đảo nhằm bảo vệ hệ sinh thái, duy trì giá trị dịch vụ của hệ sinh thái và cảnh quan tự nhiên ở vùng bờ; Dtc) Khoảng cách tính từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm về phía đất liền hoặc về phía đảm nhằm đảm bảo quyền tiếp cận của người dân với biển. Ngoài 3 đường trên, theo quy định của Điều 37, Nghị định 40/NĐ-CP nơi có điều kiện phù hợp còn phải tính đến Đường ranh giới ngoài cửa khu bảo vệ I của di tích lịch sử - văn hóa theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa và Đường ranh giới về phía đất liền của hành lang bảo vệ đê biển theo quy định của pháp luật về đê Điều. Điều 37, Nghị định 40/NĐ-CP cũng nói rõ: Trường hợp khoảng cách lớn nhất tính từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm đến các đường đề cập ở trên nhỏ hơn 100m thì chiều rộng HLBVBB tại mặt cắt đó được xác định là 100m; nếu chiều rộng tự nhiên của khu vực thiết lập HLBVBB nhỏ hơn 100m thì chiều rộng HLBVBB tại mặt cắt đó được xác định bằng chiều rộng tự nhiên của khu vực thiết lập hành lang. Trường hợp Khoảng cách lớn nhất tính từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm đến các đường ở trên lớn hơn  chiều rộng tự nhiên của khu vực thiết lập hành lang thì chiều rộng HLBVBB tại mặt cắt đó được xác định bằng chiều rộng tự nhiên của của khu vực thiết lập HLBVBB.

Thực tế, khu vực ven biển của Việt Nam hiện nay, các khu dân cư, khu vực xây dựng của tư nhân đã lấn ra sát bờ biển, chiều rộng mảnh đất tự nhiên ven biển rất hẹp còn lại rất hẹp, chủ yếu là bãi biển (với các bờ cát). Để tôn trọng hiện trạng và đảm bảo sự hài hòa giữa phát triển và bảo tồn, ranh giới HLBVBB thường được lấy ở ranh giới ngoài tiếp giáp về phía biển của khu dân cư gần nhất, hoặc theo ranh giới quy hoạch cấp đất của các công trình/dự án xây dựng ven biển. Điều này có thể dễ dàng cho đơn vị tư vấn, cơ quan quản lý và người dân/doanh nghiệp trong ngắn hạn, nhất là giảm bớt mâu thuẫn xã hội liên quan đến xác định ranh giới HLBVBB. Tuy nhiên, cách xác định đường ranh giới như vậy sẽ làm giảm ý nghĩa của HLBVBB như là một công cụ quy hoạch dựa trên các dự báo dài hạn và mang tính phòng ngừa. Ngoài ra, việc xác định các ranh giới HLBVBB bám theo hiện trạng như vậy không có ý nghĩa cảnh báo, cũng như không bảo vệ cộng đồng và các công trình có thể đối mặt với tai biến ven biển.

Để hài hòa giữa nhu cầu phát triển và bảo tồn, chúng tôi đề xuất một HLBVBB kép với 2 đường ranh giới trong, qua đó phân chia hành lang ra thành 2 không gian:

+ Không gian 1: HLBVBB tôn trọng hiện trạng, hài hòa giữa phát triển và bảo tồn: Ranh giới của vùng được xác định bởi ranh giới ngoài cùng là đường triều cao trung bình nhiều năm và ranh giới trong bám theo hiện trạng sử dụng đất ven biển. Những hoạt động bị hạn chế trong HLBVBB được quy định tại Điều 41 của Nghị định 40/2016/NĐ-CP

+ Vùng 2: Vùng quản lý tích cực: Ranh giới của vùng được xác định từ ranh giới trong của vùng 1 đến ranh giới đường HLBVBB được mô hình hóa, dự báo cho ít nhất 50 năm/hoặc đường ranh giới 100m từ đường triều cao. Vùng này có thể nới lỏng cấp phép cho các hoạt động xây dựng hơn so với vùng 1, nhưng cũng cần đưa ra những quy định về việc quy hoạch, quản lý các hoạt động xây dựng, yêu cầu tháo dỡ, di dời công trình, tài sản khi có tai biến, thiệt hại xảy ra, hoặc khi thời hạn cho thuê đất kết thúc (50 năm theo Điều 126, Luật Đất đai số 45/2013/QH13).

- Về việc nhân tạo hóa bờ biển: Bờ biển là một hệ thống động, cho nên cần hạn chế tối đa việc tác động, cũng như nhân tạo hóa bờ biển. Đã có nhiều bằng chứng về việc xây kè biển không đem lại hiệu quả như trường hợp kè biển Tam Quan, tỉnh Bình Định, hay kè biển tại khu vực cửa biển Hội An. Nhiều trường hợp nhân tạo hóa bờ biển, xây kè, đê biển đã làm gia tăng xói lở tại những đoạn bờ ổn định, trước kia chưa từng bị xói lở. Vì vậy, bất kỳ công trình xây dựng, gia cố bờ biển, phòng chống xói lở nào cũng đều phải tính toán cẩn thận những lợi ích, thiệt hại mà chúng đem lại cho cả vùng bờ, cũng như cải tạo cảnh quan khu vực ven biển.

- Về quy hoạch không gian ven biển: Quy hoạch không gia biển, quy hoạch sử dụng biển và quy hoạch tổng thể, khai thác sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ được đề cập chung chung trong Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14, Nghị định 37/2019/NĐ-CP ngày 7/5/2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật quy hoạch và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo 82/2015/QH13. Tuy nhiên, hầu hết các quy hoạch tại các địa phương ven biển, biến đổi khí hậu và nước biển dâng, cũng như chưa tích hợp HLBVBB vào quy hoạch. Tính vành đai, xếp lớp không gian theo đường bờ chưa được quy định, dẫn đến việc chưa đảm bảo không gian cho HLBVBB, các tòa nhà cao tầng được xây dựng sát bờ biển che chắn toàn bộ tầm nhìn ra biển của các khu dân cư phía trong (ví dụ bờ biển Nha Trang, Đà Nẵng). Việc tập trung quá đông dân cư, các cơ sở du lịch ven biển không chỉ làm tăng tính dễ bị tổn thương cho chính dân cư, du khách mà còn tạo nên sức ép lên môi trường, cảnh quan của khu vực ven biển. Vì vậy, một hướng dẫn chi tiết về hoạch định không gian biển như luật biển Tây Ban Nha là rất cần thiết để hướng dẫn cho công tác quy hoạch không gian tại các địa phương ven biển.

- Về việc quy hoạch kiến trúc cảnh quan tại HLBVBB: Bờ biển là khu vực đa chức năng, vừa có chức năng kinh tế (du lịch, ngư nghiệp, dân sinh…) vừa có chức năng sinh thái, bảo tồn…Trong đó du lịch là một trong những chức năng quan trọng và phổ biến nhất cho bờ biển Việt Nam nhiệt đới gió mùa, cận xích đạo. Tạo một không gian với cảnh quan đẹp, với nhiều cây xanh, không có công trình kiên cố, tăng cường khả năng tiếp cận tự do tới biển thông qua các con đường chạy song song và vuông góc với đường bờ tại khu vực HLBVBB sẽ giúp du lịch phát  triển, cũng như giúp việc xác định ranh giới HLBVBB dễ dàng hơn. Sẽ là lý tưởng tại vị trí ranh giới HLBVBB có một con đường nhỏ bằng bê tông hoặc rải đá dành cho người đi bộ hoặc xe đạp, từ đó người dân và du khách có thể tiếp cận tự do tới biển tại mọi vị trí thông qua con đường này (ví dụ bờ biển Đà Nẵng, Phú Yên). Ngoài ra, tại những nơi có thể cần giữ gìn, bảo tồn các đụn cát ven biển như là một đê cát tự nhiên để bảo vệ các hoạt động, công trình và người dân ven biển.

4. Kết luận

Hành lang bảo vệ bờ biển là một chính sách quy hoạch sử dụng đất hiệu quả được khuyến nghị ở nhiều vùng, nhiều quốc gia trên thế giới nhằm bảo vệ các cảnh quan, HST ven biển, phòng chống xói lở bờ biển và nước biển dâng, và bảo vệ quyền tiếp cận của cộng đồng tới biển.

Việt Nam là một trong những nước được dự báo chịu nhiều ảnh hưởng của BĐKH và nước biển dâng, bên cạnh đó, tình trạng suy thoái cảnh quan, HST ven biển, mâu thuẫn trong tiếp cận biển đang diễn ra trên phạm vi toàn bộ đới bờ biển. Việc xác lập HLBVBB là một chính sách có ý nghĩa và thực sự cấp thiết.

Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy việc xác định HLBVBB là một việc phức tạp do bờ biển là một hệ thống động. Ngoài ra, việc lập HLBVBB sẽ có thể phát sinh mâu thuẫn với các chủ thể sử dụng đất ven biển. Vì vậy, để xác lập và quản lý HLBVBB hiệu quả cần phải dựa trên các dự báo ngắn hạn, trung hạn và dài hạn các tai biến xói lở và nước biển dâng; hạn chế tác động đến bờ biển, nhân tạo hóa bờ biển; quy hoạch không gian biển theo các vùng đa chức năng, nối tiếp nhau, song song với đường bờ, đồng thời quy định việc quy hoạch xây dựng, thiết kế cảnh quan cho từng không gian, chỉ cấm các hoạt động làm gia tăng tính dễ bị tổn thương của đường bờ; xây dựng chính sách di dời và định vị cho các hoạt động và tài sản đối mặt với các tai biến ven biển. Đây cũng là các bài học tốt cho Việt Nam trong việc quy hoạch, quản lý cảnh quan và các hoạt động xây dựng tại hành lang bảo vệ bờ biển.