Các cấp chính quyền địa phương nói chung và chính quyền ở các đô thị nói riêng được tổ chức theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ, phân thành thang bậc trên dưới nặng theo cơ chế hành chính, gần như dập một khuôn, không phân biệt đặc điểm, tính chất, quy mô của các đô thị và đặc thù của mỗi địa phương, vùng, miền. Tổ chức chính quyền ở đô thị còn chưa bảo đảm tính thống nhất, liên thông, thông suốt và hiệu quả.
Cơ chế bầu cử theo cơ cấu và hoạt động mang tính hành chính càng làm cho hình thức của HĐND trở nên đậm nét hơn. Việc tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND hiện nay tuy bước đầu phân biệt chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, song chưa phù hợp với mô hình chính quyền đô thị hiện đại. Số lượng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND các cấp giống nhau khi các tỉnh, thành phố có đặc điểm, quy mô khác nhau cũng là điểm bất hợp lý.
Mối quan hệ quản lý ngành và quản lý địa bàn lãnh thổ giữa Bộ, ngành Trung ương và chính quyền địa phương còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm. Quan hệ giữa Trung ương và địa phương chưa thực sự rõ ràng, minh bạch, chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn và những nguyên tắc tổ chức nền hành chính. Trong phân cấp quản lý, các Bộ, ngành Trung ương còn nắm nhiều quyền cụ thể, phong cách quản lý vẫn nặng dấu ấn cơ chế tập trung; chưa tạo điều kiện cho chính quyền đô thị phát huy quyền chủ động, sáng tạo trong việc quản trị đô thị. Trong khi đô thị là một chỉnh thể thống nhất về kinh tế - xã hội, kết cấu hạ tầng, đời sống dân cư… thì việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý Nhà nước và cung ứng dịch vụ công theo các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị (quận, phường) giống như của vùng nông thôn (huyện, xã) là không hợp lý, từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị và khó khăn, bức xúc cho người dân đô thị. Phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền chưa gắn liền với trách nhiệm và nguồn lực về tài chính, nhân sự và tổ chức bộ máy.
Một số định hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay
- Tổ chức chính quyền đô thị cần có sự phân biệt với chính quyền nông thôn
Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương hiện nay đặt ra yêu cầu cần thiết phải làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định rõ cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền ở địa bàn đô thị và chính quyền ở địa bàn nông thôn. Việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 cần nghiên cứu tiếp cận theo một số nội dung cơ bản như sau:
Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và phương thức hoạt động khác nhau giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở theo nguyên tắc Nhà nước đơn nhất, quyền lực Nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với chính quyền các cấp.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ và phát huy vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính; phân công phân cấp rõ ràng, rành mạch giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan Nhà nước cấp trên và của Trung ương.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị phải phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý đô thị, với quá trình hình thành và phát triển đô thị ở Việt Nam, bảo đảm sự phát triển bền vững của đô thị trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
Đổi mới tổ chức của chính quyền đô thị phải gắn với chiến lược cải cách hành chính, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới đồng bộ hệ thống chính trị, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với các cấp chính quyền địa phương.
Hiện nay, thực hiện nội dung mới của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019, Quốc hội đã ban hành 03 Nghị quyết. Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27 tháng 11 năm 2019 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng; Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2019 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh; có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2021. Trong đó, thành phố Hà Nội không tổ chức HĐND ở phường, Thành phố Hồ Chí Minh và Thành phố Đà Nẵng không tổ chức HĐND ở quận, phường. Tại các đơn vị hành chính không tổ chức HĐND thì Chính quyền địa phương là UBND, hoạt động theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ.
Các Nghị quyết của Quốc hội đã mở đường cho sự đổi mới tổ chức chính quyền đô thị trong thời gian tới; đồng bộ với đó, cần có những văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như cơ cấu tổ chức riêng cho chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn để tạo điều kiện phát triển thuận lợi, phù hợp cho cả hai địa bàn này.
- Tiếp tục hoàn thiện tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các đô thị
Đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương các cấp gắn với tinh gọn, cải cách tổ chức bộ máy là một trong những nội dung quan trọng của cải cách hành chính địa phương. Đối với các cơ quan chuyên môn hoặc UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì xu hướng cải cách theo hướng tinh gọn đầu mối các cơ quan trực thuộc của UBND đã thể hiện trong chủ trương của Chính phủ khi ban hành Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 107/2020/NĐ-CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã , thành phố thuộc tỉnh (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 108/2020/NĐ-CP). Các nghị định này là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc kiện toàn tổ chức bộ máy, đồng thời xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn giúp UBND cấp tỉnh, cấp huyện quản lý đối với các ngành, lĩnh vực quản lý. Đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo những hướng cơ bản như sau:
Điều chỉnh và bổ sung chức năng, nhiệm vụ của một số Sở, cơ quan ngang Sở, phòng và tương đương để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật mới có liên quan và phù hợp với chức năng của các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Trung ương. Trên cơ sở đó, nghiên cứu quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với chức năng quản lý Nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Chính phủ quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí quy định khung của Chính phủ, địa phương có thể lập (hoặc không lập) cơ quan, tổ chức đặc thù sau khi được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền.
Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn; nhiệm vụ, quyền hạn; chế độ làm việc của cơ quan chuyên môn và trách nhiệm của Giám đốc Sở, Trưởng phòng chuyên môn cấp huyện; thẩm quyền của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện.
- Hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền và điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp
Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII đã nêu: Tiếp tục đẩy mạnh phân công, phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Chính phủ, các Bộ, ngành với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương để tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa Chính phủ với các Bộ, ngành; giữa Chính phủ, các Bộ, ngành với chính quyền địa phương cấp tỉnh và giữa các cấp chính quyền địa phương; quy định rõ cơ chế phân cấp, ủy quyền và thực hiện nhiệm vụ khi được phân cấp, ủy quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Đồng thời, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định các nguyên tắc phân định thẩm quyền, việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền giữa các cấp chính quyền địa phương.
Theo định hướng đó, trong mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền cấp tỉnh; giữa chính quyền cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã cần nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, tăng tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của từng cấp chính quyền trong phạm vi được phân cấp, nhằm phát huy mạnh mẽ hơn tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại địa bàn trên cơ sở bảo dảm sự quản lý thống nhất của Trung ương.
Bên cạnh việc xác định những nội dung phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương (cấp tỉnh), việc tiến hành phân quyền, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương gắn với xác định rõ hơn, cụ thể hơn nhiệm vụ, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương theo hướng tăng cường phân cấp cho cơ sở, cho cấp dưới cũng cần được xác định và thực hiện theo các nguyên tắc đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019. Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương cần tiếp tục thực hiện điều chỉnh việc phân công, phân cấp trong các lĩnh vực trọng tâm như quản lý cán bộ, công chức, đất đai, tài nguyên, đầu tư xây dựng cơ bản…phù hợp với tình hình thực tiễn của các địa phương và hướng tới việc tháo gỡ các khó khăn, giảm nhẹ công việc cho các cơ quan cấp tỉnh, giải quyết công việc nhanh hơn, sát với tình hình thực tế đối với chính quyền cấp huyện, cấp xã, phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, khai thác các nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đồng thời cần quy định xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đô thị tăng cường quản lý theo ngành, lĩnh vực. Quận, phường chủ yếu thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên (phân biệt với chính quyền ở nông thôn chủ yếu quản lý theo lãnh thổ).
- Đổi mới quản lý công chức, công vụ tại cơ quan hành chính Nhà nước ở các đô thị
Việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương tại các đô thị theo hướng chính quyền địa phương là Ủy ban nhân dân như quy định tại các Nghị quyết của Quốc hội nêu trên cần thiết phải có định hướng, giải pháp đổi mới quản lý công chức, công vụ:
Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới do Chủ tịch UBND cấp trên quyết định điều động, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, luân chuyển…
Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND nơi không tổ chức HĐND là công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.
Công chức làm việc tại UBND phường thuộc biên chế của UBND quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức phường theo quy định của Luật cán bộ, công chức và Nghị định của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức từ cấp huyện trở lên. Tiến tới sự đồng nhất chế độ công vụ của các công chức tại các đô thị.
Trong thời gian tới, tiếp tục tiến trình cải cách nền hành chính địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, sau khi Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật sửa đổi, bổ sung cùng với việc thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM có hiệu quả; cần xây dựng luật mới về chính quyền địa phương trong đó có sự phân định rõ về tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, đáp ứng yêu cầu của đất nước trong bối cảnh mới.