Cùng với quá trình phát triển của đất nước, các đô thị Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực. hệ thống đô thị quốc gia đã và đang được mở rộng phát triển tại các vùng, miền dọc theo các hành lang kinh tế quốc gia, quốc tế quan trọng. Các đô thị mới ngày một phát triển, góp phần tạo nên thị trường và quỹ đất đô thị, giải quyết công ăn việc làm, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân; diện mạo, cảnh quan, kiến trúc đô thị được cải thiện khang trang, tài chính đô thị ngày càng đa dạng, các nguồn thu và chi phí đầu tư không ngừng tăng, góp phần tạo nên các thị trường tài chính, kinh tế và chuỗi giá trị sản phẩm, thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước. Hệ thống hạ tầng cơ sở đô thị từng bước được hoàn thiện hiện đại, đồng bộ theo hướng xanh - sạch - đẹp. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị cũng đang đặt ra như: Quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội chưa được giải quyết kịp thời đòi hỏi có các cơ chế, quản lý phù hợp và có sự khác biệt với khu vực nông thôn.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức ở tất cả các Đơn vị hành chính. Chính quyền ở địa bàn đô thị, ngoài trường hợp do Quốc hội quy định khác trong từng trường hợp cụ thể thì về cơ bản được tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tương tự như chính quyền ở địa bàn nông thôn cùng cấp, tuy có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị. Vì vậy, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị là nhiệm vụ quan trọng, luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm chỉ đạo thực hiện nhằm đáp ứng những yêu cầu thực tiễn về nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền đô thị các cấp trong bối cảnh đô thị hóa ở nước ta hiện nay.
1. Đô thị và chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay
1. 1. Đô thị
Theo quy định tại Điều 3, Luật Quy hoạch đô thị 2009, “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ rất cao, lực lượng sản xuất tập trung cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội cả quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố: nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn”. Đô thị có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Về vị trí, vai trò: Các đô thị trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc trung tâm văn hóa, giáo dục, khoa học - kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng…của cả nước, khu vực, một tỉnh, một huyện; là động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước.
Về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư với mật độ cao, được hình thành từ nhiều nguồn với những yếu tố văn hóa, xã hội, tâm lý, tập quán rất khác nhau, không có sự gắn kết chặt chẽ như các vùng nông thôn, không có sự phân biệt cụ thể giữa quận này với quận khác, phường này với phường khác.
Về cơ sở hạ tầng: Cơ sở hạ tầng ở đô thị (đường giao thông, hệ thống điện, cấp thoát nước, thông tin liên lạc, giao thông công cộng, cây xanh…) có tính thống nhất, liên thông và phức tạp tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn thành phố, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đặc biệt là ở các quận, phường trung tâm, đòi hỏi có sự quản lý tập trung, thống nhất trên toàn địa bàn.
Về kinh tế - xã hội: Ở khu vực nội thành, nội thị, kinh tế chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao; các hoạt động kinh doanh phát triển mạnh. Các hoạt động sản xuất kinh doanh thương mại dịch vụ không bị ràng buộc bởi những ranh giới hành chính trong nội bộ (đô thị, quận, phường) mà có sự đan xen, gắn kết chặt chẽ với nhau trong phạm vi toàn đô thị.
Về địa giới hành chính: Cơ sở hạ tầng ở đô thị là một chỉnh thể thống nhất nên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội thành, nội thị chỉ ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu.
Về văn hóa - xã hội: Các hoạt động văn hóa - xã hội ở đô thị không bị giới hạn theo từng địa bàn quận, phường thường không có những tập quán, truyền thống, lễ nghi riêng biệt, mà nếu có thì chỉ có những nét đặc thù của từng đô thị. Cuộc sống của dân cư đô thị và khu vực nông thôn đang đô thị hóa hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường; những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày chủ yếu do thị trường cung cấp.
Về quản lý: Các vấn đề an ninh và trật tự an toàn xã hội thường đa dạng, phức tạp có thể diễn ra trên quy mô cả đô thị hoặc có thể ở một số địa điểm, khu vực dân cư nào đó nhưng không phải theo ranh giới các đơn vị hành chính quận, phường riêng rẽ như ở các huyện, xã vùng nông thôn. Các vấn đề về nhà ở, xây dựng, cấp - thoát nước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng thường là những vấn đề bức xúc hàng ngày trong quản lý nhà nước ở đô thị.
Đô thị vẫn là một khu vực cần được quản lý theo cộng đồng và cộng đồng tự quản. Tự quản cần hiểu là trao quyền cho cộng đồng đô thị và họ tự trao lại quyền lực cho người đại diện trực tiếp nhưng có cơ chế chế ước và giám sát quyền lực. Tất nhiên, đô thị có những đặc thù nhưng nó vẫn là một tổ chức xã hội đã thích ứng với khu vực đặc thù đó.
Đô thị Việt Nam có đặc điểm trong đô thị vừa có đơn vị hành chính nông thôn, vừa có đơn vị hành chính đô thị và ngược lại, có các đô thị trực thuộc đơn vị hành chính nông thôn.
1.2. Chính quyền đô thị
Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính là cấp chính quyền dịa phương bao gồm HĐND và UBND, được tổ chức ở ba cấp đơn vị hành chính là: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; trừ trường hợp chính quyền địa phương ở quận, phường được Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không bao gồm các cơ quan kiểm sát và xét xử, là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp độc lập đặt tại địa phương.
Như vậy, chính quyền đô thị là một dạng cụ thể của chính quyền địa phương, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế , văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị nhằm quản lý đô thị và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của chính quyền địa phương. Chính quyền đô thị vừa thể hiện các vấn đề chung của chính quyền địa phương về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị.
2. Một số kinh nghiệm từ nghiên cứu tổ chức chính quyền đô thị qua các thời kỳ hiến pháp
2.1. Hiến pháp năm 1946
Cách mạng tháng Tám thành công, một chính quyền nhà nước kiểu mới được thành lập và dần kiện toàn phục vụ cho công cuộc kháng chiến kiến quốc và xây dựng đất nước trong thời kỳ đổi mới hiện nay. Chính quyền địa phương kiểu mới đầu tiên được hình thành từ các Ủy ban giải phóng. Để xây dựng ngay cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63-SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố.
Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở 4 cấp: Cấp kỳ, cấp tỉnh- thành phố, cấp huyện - thị xã, cấp khu phố - xã. Trong 4 cấp chính quyền địa phương thỉ tỉnh và xã ở địa bàn nông thôn, thành phố, thị xã ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và Ủy ban hành chính. Riêng kỳ và huyện chỉ là cấp hành chính. Khu phố là cấp cơ sở ở địa bàn đô thị nên cũng không tổ chức là một cấp chính quyền hoàn chỉnh mà chỉ có Ủy ban hành chính (tiểu khu). Điều 43 Sắc lệnh số 77-SL quy định: “Thành phố sẽ chia ra các khu phố. Số và địa giới các khu phố ở mỗi thành phố sẽ do HĐND thành phố quyết nghị và do Ủy ban hành chính kỳ hoặc Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y”. Hiến pháp năm 1946 quy định về tổ chức chính quyền địa phương các cấp về cơ bản cũng tương tự như hai sắc lệnh nêu trên. Hiến pháp quy định những vấn đề mang tính chất chung của tổ chức chính quyền địa phương. Điều 58 Hiến pháp năm 1946 quy định:
“Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính. Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra”. Hiến pháp cũng quy định: “Một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính”. Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh, chúng ta đã không thể ban hành một đạo luật quy định chi tiết tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL.
Như vậy, trong lịch sử tổ chức bộ máy Nhà nước, chúng ta đã có sự phân biệt trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương giữa địa bàn đô thị và nông thôn. Chính phủ đã ban hành hai sắc lệnh riêng để quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn (tỉnh, huyện, xã theo Sắc lệnh số 63-SL) và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị (thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77-SL). Có thể nói, đây là một điểm tiến bộ, mang tính khoa học cao về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của giai đoạn này mà chúng ta cần tiếp thu để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương phù hợp với tình hình hiện tại.
Sau khi hòa bình lập lại ở miền Bắc, Nhà nước ta đã tiến hành nhiều biện pháp củng cố và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương trong đó có việc Quốc hội đã thông qua Luật số 110-SL/L12 ngày 31/5/1958 về tổ chức chính quyền địa phương. Theo đó, bộ máy chính quyền địa phương cũng được tổ chức gần giống như trước đây. Điều 1 Luật quy định:
“Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc Trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có HĐND và Ủy ban hành chính. Các huyện có Ủy ban hành chính. Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định”.
Ngoài ra, Điều 2 của Luật này lại quy định trường hợp có thể thành lập HĐND và Ủy ban hành chính tại khu phố: “Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và Ủy ban hành chính. Điều kiện thành lập khu phố có HĐND và Ủy ban hành chính và tổ chức nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ quy định”.
2.2. Hiến pháp năm 1959
Hiến pháp năm 1959 được Quốc hội ban hành thay thế Hiến pháp năm 1946. Trên cơ sở đó, Luật chính quyền địa phương năm 1962 đã cụ thể các nội dung của Hiến pháp. Bắt đầu từ đây, việc tổ chức chính quyền địa phương có nhiều điểm khác so với giai đoạn trước đây. Điều 78 Hiến pháp năm 1959 quy định về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ như sau: “Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã. Huyện chia thành xã, thị trấn. Các đơn vị hành chính trong khu vực tự trị do luật định”. Điều 79 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và Ủy ban hành chính theo Quyết định của Hội đồng Chính phủ”. Theo đó, ở các thành phố Hà Nội, Hải Phòng, tổ chức bộ máy chính quyền gồm 2 cấp: Thành phố và khu phố; ở các tiểu khu không phải là một cấp chính quyền, không có HĐND, Ủy ban hành chính mà chỉ có Ban đại diện hành chính tiểu khu.
2.3. Hiến pháp năm 1980
Điều 113 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND”.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 (được sửa đổi, bổ sung năm 1989) nhằm cụ thể hóa các nội dung của Hiến pháp quy định về HĐND và UBND. Như vậy, theo Hiến pháp 1980, tổ chức chính quyền địa phương các cấp đều có HĐND và UBND, không phân biệt sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, chứa đựng rập khuôn mô hình Xô Viết còn hạn chế so với các quy định trước.
2.4. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)
Điều 118 Hiến pháp quy định các cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”.
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Như vậy, theo Hiến pháp năm 1992, về tổ chức chính quyền địa phương cơ bản vẫn giống như Hiến pháp 1980, không có sự phân biệt rõ nét giữa đô thị với nông thôn. Đồng thời việc sắp xếp các đơn vị hành chính thành các cấp (theo Luật tổ chức HĐND và UBND 2003) mà trong đó mỗi cấp bao gồm nhiều loại hình đơn vị hành chính có đặc điểm, tính chất rất khác nhau (cho cả nông thôn và đô thị).
2.5. Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Khoản 2, Điều 111).
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn” (khoản 3, Điều 4). Và khoản 1, Điều 11 về việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương quy định một trong những nguyên tắc “Phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực”.
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có sự phân biệt sự khác nhau về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn, nhưng trên thực tế vẫn chưa đủ rõ, chưa đủ cụ thể, chưa hoàn toàn phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn đô thị.
Tiếp đó, luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 đã có quy định mở với tổ chức chính quyền địa phương ở quận, phường ( đơn vị hành chính cấu thành nên khu vực nội thành, nội thị) quy định “trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”.
(Còn tiếp kỳ sau)