Quá trình phát triển thị trường BĐS ở nước ta vừa qua giai đoạn sơ khai, đang bước vào giai đoạn trập trung, giai đoạn thị trường vừa có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các công trình bất động sản đáp ứng các yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hoá, hhện đại hoá, đô thị hoá của đất nước, là giai đoạn được Nhà nước rất chú trọng sử dụng các chính sách khuyến khích phát triển, đồng thời cũng là giai đoạn đòi hỏi phải hình thành đồng bộ hệ thống pháp luật làm công cụ quản lý, điều tiết sự hoạt động của thị trường.
Trong một thời gian ngắn, sự phát triển thị trường BĐS đã tạo đà khai thác các nguồn lực đất đai, thu hút các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước tạo diện mạo mới về phát triển hệ thống hạ tầng, hình thành các khu đô thị, các khu công nghiệp đáp ứng nhu cầu về nhà ở, văn phòng, thương mại dịch vụ, toạ lập địa điểm phát triển các hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy phát triển nền kinh tế. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, sự phát triển của thị trường BĐS trong những năm qua còn bộc lộ nhiều điểm bất cập do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó vai trò quản lý của Nhà nước được đặt lên hàng đầu.
Quản lý Nhà nước đối với thị trường BĐS bao gồm 3 thành tố cơ bản: quản lý hàng hoá đưa vào thị trường, quản lý các chủ thể tham gia thị trường và quản lý các quan hệ giao dịch trên thị trường. Việc xây dựng và ban hành một hệ thống chính sách và pháp luật đồng bộ, phù hợp cũng như cơ chế vận hành thực thi các quy định của pháp luật và chính sách đối với các hành vi thị trường là nội dung cơ bản quyết định sự thành công của Nhà nước trong việc quản lý phát triển lành mạnh thị trường BĐS.
Đã có nhiều bài viết với nhiều ý kiến khác nhau về sự đồng bộ, mâu thuẫn, chồng chéo trong các chính sách và luật pháp về quản lý thị trường BĐS. Trong bài viết này, chúng tối chỉ đề cập đến những thiếu khuyết trong hệ thống chính sách và luật pháp liên quan đến các quy định hàng hoá BĐS tham gia thị trường, các điều kiện và trách nhiệm của các chủ thể tham gia thị trường và các quan hệ giao dịch trên thị trường BĐS.
1. Về hàng hoá tham gia thị trường, Nhà nước đã có các quy định về điều kiện đất đai và các bất động sản được phép tham gia giao dịch trên thị trường, tuy nhiên các loại hàng hoá BĐS được phép tham gia thị trường theo quy định của Nhà nước chưa bao phủ hết sự đa dạng của các loại hàng hoá BĐS thực tế đang giao dịch phổ biến trên thị trường làm cho các quy định của Nhà nước không có ý nghĩa thực tế, không điều tiết được các hành vi thị trường.
Luật Đất đai 2003, quy định chỉ có các loại đất được Nhà nước giao thuộc diện có thu tiền sử dụng đất và đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình và cá nhân được phép tham gia thị trường bất động sản, nhưng thực tế rất nhiều diện tích đất đai thuộc diện giao đất không thu tiền sử dụng đất, không còn phù hợp với mục đích giao đất ban đầu nếu được sử dụng vào mục đích kinh doanh sẽ có hiệu quả cao, nhưng vì các chủ thể được giao sử dụng đất không có chức năng kinh doanh nên diện tích đất này hoặc đang sử dụng một cách lãng phí, hoặc cho thuê, chuyển nhượng một cách trá hình nhằm vượt qua sự ngăn cấm của pháp luật. Do vậy, các quyền năng của người sử dụng đất (trong đó có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, góp vốn) đã được quy định theo pháp luật cần được đối xử bình đẳng giữa những chủ thể sử dụng đất. Sự khác nhau ở đây chỉ là các quy định về chính sách tài chính trong việc sử dụng đất và phân chia lợi ích, giá trị mang lại từ việc khai thác sử dụng các mảnh đất có nguồn gốc và mục đích sử dụng ban đầu khác nhau. Đó là việc Nhà nước sử dụng các công cụ thị trường để quản lý sử dụng có hiệu quả tài nguyên đất đai theo cơ chế thị trường và mở rộng phạm vi và cơ hội phát triển minh bạch thị trường bất động sản.
Luật Đất đai và Luật Nhà ở cũng như Luật Kinh doanh BĐS đều quy định các hàng hoá tham gia giao dịch trên thị trường bất động sản phải có đầy đủ giấy tờ hợp lệ. Thực tế, chưa tới 30% số lượng hàng hoá BĐS có đầy đủ giấy tờ theo quy định này, còn lại trên 70% số lượng hàng hoá BĐS đang sử dụng hợp pháp, cần giao dịch nhưng chưa có đủ giấy tờ hợp lệ theo quy định của pháp luật. Để đáp ứng các yêu cầu tất yếu của cuộc sống, quan hệ các giao dịch các hàng hoá BĐS được cho là không được phép tham gia thị trường bất động sản vẫn cứ diễn ra một cách sôi động, phổ biến.
Như vậy, chính vì không được pháp luật công nhận, các hoạt động giao dịch chính đáng, công khai của đông đảo người dân tham gia thị trường bất động sản được coi là những hoạt động giao dịch ngầm của thị trường bất hợp pháp. Để quản lý thị trường bất động sản, Nhà nước không thể bỏ qua sân chơi của những người giao dịch các loại hàng hoá này mà phải dám thừa nhận sự tồn tại hợp lệ tất yếu của chúng để có các quy định phù hợp với các hành vi giao dịch các loại hàng hoá chưa được coi là có giấy tờ hợp lệ. Để khắc phục sự phát triển tràn lan, phổ biến của thị trường ngầm, để Nhà nước có thể quản lý được đa số các quan hệ giao dịch trên thị trường bất động sản, bên cạnh giải pháp cơ bản lâu dài là tăng cường công tác cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, trước mắt cần có sự thay đổi quy định của pháp luật: tất cả các BĐS được coi là đang sử dụng hợp pháp, dù chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng vẫn được tham gia giao dịch trên thị trường bất động sản và được pháp luật công nhận và bảo hộ.
Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh BĐS cũng đã quy định rất chặt chẽ về điều kiện được phép giao dịch các hàng hoá BĐS sẽ hình thành trong tương lai. Trong đầu tư BĐS, việc kêu gọi các nhà đầu tư thứ phát và khách hàng tham gia góp vốn ngay từ khi hình thành dự án là một yêu cầu tất yếu vừa nhằm thăm dò phản ứng của thị trường, vừa huy động vốn và phân tán rủi ro.
Tuy nhiên, pháp luật lấy thời điểm hoàn thành xây dựng hạ tầng và hoàn thành phần móng làm căn cứ xác định điều kiện được phép giao dịch các BĐS sẽ hình thành trong tương lai là chưa có cơ sở khoa học vững chắc. Dù ở thời điểm trước hay sau khi hoàn thành cơ sở hạ tầng, trước hay sau khi hoàn thành phần móng thì đó vẫn đều là hàng hoá giả định, chưa phải là hàng hoá thật. Do vậy, tính đến trước thời điểm BĐS được hình thành trên thực tế, tất cả các quan hệ giao dịch về BĐS hình thành trong tương lai đều là quan hệ góp vốn đầu tư tạo lập BĐS.
Sự khác nhau giữa các hoạt động góp vốn ở các thời điểm là khác nhau về mức độ rủi ro: tham gia góp vốn càng sớm thì mức độ rủi ro càng cao, góp vốn càng muộn thì mức độ rủi ro càng thấp, tất nhiên tỷ suất lợi nhuận luôn luôn tỷ lệ thuận với mức độ rủi ro của đầu tư. Trên thực tế, các giao dịch sản phẩm của các dự án đều diễn ra ngay từ trước khi khởi công dự án dưới nhiều hình thức khác nhau, song do không được pháp luật thừa nhận nên các quan hệ giao dịch về BĐS hình thành trong tương lai vốn đã rủi ro lại càng rủi ro hơn và Nhà nước hoàn toàn đứng ngoài các giao dịch của phân khúc thị trường hấp dẫn và nhiều biến động này. Rõ ràng, Nhà nước cần phải thừa nhận quan hệ góp vốn đầu tư hiện đang núp bóng dưới hình thức mua BĐS hình thành trong tương lai ở bất kỳ thời điểm nào của quá trình triển khai dự án là một hoạt động tất yếu của quá trình đầu tư BĐS.
Để minh bạch hoá các hoạt động này và giảm tính rủi ro về phía những người góp vốn, bên cạnh việc hình thành quỹ tín thác BĐS, điều quan trọng và cấp bách là Nhà nước phải thể chế hoá các quan hệ góp vốn, giao dịch về BĐS hình thành trong tương lai và có các chính sách tài chính phù hợp điều tiết lợi ích từ hoạt động đầu tư này.
2. Về các chủ thể tham gia thị trường: Luật Kinh doanh BĐS và Luật Xây dựng và các thông tư hướng dẫn đã quy định rõ những điều kiện để các chủ thể được phép tham gia vào quá trình đầu tư phát triển BĐS và các quan hệ giao dịch trên thị trường BĐS. Tuy nhiên, chưa có những quy định về tổ chức và cá nhân tham gia một số dịch vụ trung gian của thị trường BĐS. Các cơ quan quản lý nhà nước là một chủ thể giữ vai trò trọng tài điều tiết các hoạt động của thị trường nhưng chưa được luật hoá.
Môi giới BĐS là một dịch vụ giữ vai trò hết sức quan trọng đói với sự phát triển của thị trường bất động sản. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định về hoạt động môi giới thông qua sàn giao dịch BĐS, trong khi đó phần lớn các hoạt động môi giới đang được thực hiện bởi các cá nhân môi giới, các văn phòng môi giới hoặc các trung tâm giao dịch BĐS lại chưa được pháp luật đề cập và tiêu chuẩn hoá. Nội dung các hoạt động môi giới mới được liệt kê trong các văn bản pháp luật mà chưa được cụ thể hoá thành các quy trình và ràng buộc về quyền hạn và trách nhiệm của người thực hiện dịch vụ môi giới, nhất là các ràng buộc trách nhiệm về thông tin cung cấp. Cá nhân hành nghề môi giới đã được pháp luật quy định phải có chứng chỉ hành nghề, song hiện không có quy định về điều kiện, quy trình đăng ký hành nghề môi giới cho các cá nhân hoặc thành lập văn phòng môi giới, định giá BĐS.
Các dịch vụ BĐS như dịch vụ quảng cáo, tư vấn, quản lý BĐS mới được kể tên trong các văn bản pháp luật như là chỉ ra một hình thức dịch vụ được phép kinh doanh, chưa có các quy định cụ thể về điều kiện tham gia, nội dung hoạt động, nghĩa vụ, trách nhiệm của người thực hiện dịch vụ. Đặc biệt, dịch vụ quản lý BĐS là một lĩnh vực kinh doanh có tiềm năng phát triển ổn định và lâu dài, hiện đang do các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài giữ vai trò chi phối nhưng chưa có một chế tài quy định cụ thể.
Các cơ quan quản lý Nhà nước về thị trường bất động sản là một chủ thể giữ vai trò trọng tài cho các chủ thể kinh doanh hoạt động cạnh tranh bình đẳng trong khuôn khổ môi trường pháp lý cho phép, điều tiết, giám sát các hành vi thị trường, giúp cho các quy định pháp luật được tuân thủ và thực thi.
Trên thực tế hiện nay vẫn chưa có quy định chính thức về cơ chế tổ chức, chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý thị trường BĐS các cấp; chưa luật hoá quyền hạn và trách nhiệm của người quản lý, do vậy nhiều quy định pháp luật được ban hành nhưng trên thực tế không có người kiểm tra giám sát không đầy đủ.
Điều đó làm cho các chính sách pháp luật quản lý thị trường BĐS đã ban hành không phát huy tác dụng, không có hiệu lực trên thực tế. Do vậy, đi đôi với việc ban hành các chính sách, luật pháp quản lý thị trường, cần quy định cụ thể cơ quan nào là đơn vị có quyền hạn và trách nhiệm trong việc hướng dẫn, chỉ đạo, giám sát việc thực thi cũng như trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước nếu không thực hiện đúng vai trò này.
3. Về các quan hệ giao dịch trong thị trường BĐS: đây là lĩnh vực nổi lên nhiều bất cập, chưa đựng nhiều tồn tại do các khiếm khuyết trong chính sách và luật pháp cũng như việc thực thi chúng trong nhiều lĩnh vực khác nhau của thị trường BĐS tạo nên.
Trước hết, sự tồn tại phổ biến các giao dịch BĐS trong thị trường ngầm nhìn bề ngoài là do lỗi của người dân thiếu ý thức tự giác trong việc thực hiện quy định về đăng ký giao dịch, song về bản chất là do sự khiếm khuyết về các quy định của pháp luật và thực thi luật pháp của các cơ quan quản lý nhà nước về điều tiết hành vi thị trường BĐS.
Như đã phân tích trong phần quy định về tiêu chuẩn hàng hoá được tham gia thị trường BĐS, Nhà nước phải công nhận các hàng hoá BĐS đang sử dụng hợp pháp dù chưa được cấp giấy chứng nhận chủ quyền thì vẫn là hàng hoá đủ điều kiện tham gia giao dịch trên thị trường BĐS như nó vẫn đang tồn tại. Nhà nước phải công nhận và bảo hộ cho các giao dịch này khi tham gia đăng ký giao dịch. Chúng ta không thể trông chờ vào chính sách giảm thuế chuyển nhượng BĐS để khuyến khích người dân tự giác đăng ký giao dịch mà phải thấy được bản chất của thuế chuyển nhượng chủ yếu là chính sách phân phối thu nhập, điều tiết giá trị gia tăng qua các lần giao dịch BĐS.
Nếu không có chế tài bắt buộc thì dù mức thuế có giảm đến đâu thì đăng ký giao dịch vẫn làm giảm thu nhập của người tham gia đăng ký - điều tiết mà không có bất cứ người nào tự nguyện mất đi. Do vậy, một mặt pháp luật phải mở rộng các quy định về điều kiện để các hàng hoá BĐS được phép tham gia giao dịch trên thị trường BĐS, mặt khác pháp luật chỉ bảo hộ và công nhận các giao dịch đã qua đăng ký, tất cả các giao dịch đã qua đăng ký (dù có hợp đồng trao tay hay bằng chứng) khi xảy ra tranh chấp thì pháp luật chỉ bảo vệ người có quyền lợi hợp pháp là người đứng tên chuyển nhượng.
Thứ hai, cần có chính sách hạn chế đầu cơ trên thị trường thông qua việc thực thi có hiệu quả chính sách thuế sở hữu BĐS và thuế thu nhập từ chuyển nhượng BĐS. Chính sách thuế sở hữu BĐS chỉ thực sự phát huy tác dụng khi hoàn thành việc đăng ký BĐS và quản lý hệ thống thông tin số hoá trong đăng ký và quản lý BĐS.
Chính sách thuế thu nhập từ chuyển nhượng BĐS một mặt phải dựa trên kết quả đăng ký giá trị BĐS, song trước mắt vẫn có thể thực hiện thành công nếu thực hiện tốt chính sách về đăng ký giao dịch. Mức thuế chuyển nhượng phải dựa vào mức độ gia tăng giá trị BĐS giữa hai lần giao dịch thông qua dịch vụ định giá BĐS độc lập.
Thứ ba, thực hiện chính sách và giải pháp điều tiết địa tô chênh lệch. Thực hiện đăng ký giao dịch và đánh thuế thu nhập từ chuyển nhượng BĐS dựa vào giá trị định giá BĐS giữa các lần giao dịch cũng là cơ sở quan trọng để Nhà nước điều tiết địa tô chênh lệch khi có sự thay đổi các điều kiện phát triển.
Riêng trong trường hợp đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cần kết hợp giải pháp quy hoạch mở rộng không gian liền kề vừa nhằm mục đích kết hợp phát triển hạ tầng với chỉnh trang đô thị vừa thu về cho Nhà nước địa tô chênh lệch do lợi thế thay đổi.
Nếu thực hiện tốt chính sách điều tiết địa tô và chính sách điều tiết thu nhập từ giá trị gia tăng của BĐS qua mỗi lần giao dịch sẽ góp phần quan trọng vào việc bình ổn giá BĐS, trực tiếp là bình ổn giá đất đai.
Thứ tư, phải có đề án, quy hoạch và kế hoạch phát triển đô thị, khu nhà ở và hệ thống kết cấu hạ tầng, các khu công nghiệp và các công trình BĐS. Việc xây dựng quy hoạch chi tiết, đồng bộ và công bố công khai sẽ góp phần tích cực vào việc minh bạch hoá thông tin, dự báo cung – cầu tương lai làm cơ sở dự báo và ổn định thị trường. Nhà nước phải có quy hoạch và đề án cũng như chính sách tập trung đầu tư các khu nhà dành cho người có thu nhập trung bình, thu nhập thấp và nhà ở xã hội tách biệt so với các dự án phát triển nhà ở thương mại.
Cần bỏ quy định về dành 20% quỹ đất và 10% quỹ nhà của các dự án nhà ở thương mại, làm quỹ nhà ở xã hội, thay bằng quy định về nghĩa vụ đóng góp tài chính tạo nguồn vốn đầu tư phát triển các dự án nhà ở xã hội.
Thứ năm, để tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng giữa các nhà đầu tư tham gia thị trường, góp phần minh bạch hoá thị trường BĐS, Chính phủ cần có quy chế và quy định bắt buộc đấu thầu dự án lựa chọn nhà đầu tư và đấu giá quyền sử dụng đất. Nhà nước chủ động trong việc đưa các dự án vào đấu thầu và đấu giá quyền sử dụng đất để điều tiết bình ổn và minh bạch thị trường BĐS, không chạy theo mục đích tăng thu ngân sách làm mục tiêu chính.
Thứ sáu, cần thể chế hoá cơ chế cung cấp, quản lý và công bố thông tin, hướng đến mục tiêu minh bạch hoá thị trường BĐS. Quy định nội dung, phương thức lưu trữ và cung cấp thông tin về giao dịch BĐS của các doanh nghiệp kinh doanh BĐS, sàn giao dịch và các văn phòng môi giới BĐS; cơ chế tiếp nhận, lưu trữ và công bố thông tin về chính sách và luật pháp, quy hoạch và thông tin thị trường BĐS của các cơ quan quản lý nhà nước. Có cơ chế chính sách khuyến khích và dần dần tiến tới bắt buộc tất cả các giao dịch về BĐS phải thực hiện thông qua sàn giao dịch BĐS.
Ngoài những quy định và chính sách cần bổ sung, trong hệ thống chính sách và pháp luật hiện hành còn nhiều điểm quy định chồng chéo, mâu thuẫn trái ngược cần bổ sung, điều chỉnh, sửa đổi. Việc hoàn thiện hệ thống các quy phạm pháp luật và chính sách trên cả hai góc độ hoàn thiện các quy định đã có và bổ sung các nội dung và phạm vi quy định mới là yêu cầu tất yếu có tính tiên quyết góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước và phát triển lành mạnh hoá thị trường BĐS.
Nguồn: TC Xây dựng, số 9/2009.