Nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về chất lượng công trình xây dựng

Thứ hai, 09/01/2006 00:00

Mỗi năm, tổng đầu tư toàn xã hội cho xây dựng chiếm khoảng 30% GDP. Các công trình được hoàn thiện đưa vào khai thác sử dụng đã phát huy hiệu quả góp phần tăng tốc nền kinh tế, tạo diện mạo mới cho đất nước.

Tuy vậy cũng còn những công trình chất lượng kém không đủ điều kiện nghiệm thu hoặc vừa đưa vào khai thác đã bị sự cố gây thiệt hại về người và tài sản. Để đảm bảo chất lượng công trình xây dựng CLCTXD phải tăng cường năng lực giám sát, quản lý của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng ĐTXD trong đó vấn đề QLNN nhằm đảm bảo CLCTXD cần được hết sức coi trọng.
Để thực hiện được nhiệm vụ quan trọng nêu trên, năng lực QLNN của bộ máy mang ý nghĩa quyết định. Báo cáo chính trị tại Đại hội IX của Đảng chỉ ra rằng: Nhà nước ta hiện nay đã có sự chuyển đổi từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thay đổi buộc bộ máy Nhà nước phải thay đổi phù hợp. Nhà nước tập trung chủ yếu vào nhiệm vụ quản lý vĩ mô; quản lý theo pháp luật và các cơ chế, chính sách; đẩy mạnh việc phân quyền, giao quyền và xã hội hoá các dịch vụ công. Công tác QLNN về CLCTXD thời gian qua đã được đổi mới mạnh mẽ theo định hướng lớn đó và kết quả cụ thể là những nội dung về QLCLCTXD được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật cao nhất là Luật Xây dựng.
Bài viết này sẽ phân tích sâu hơn về cơ sở lý luận và thực tiễn của những đổi mới trong lĩnh vực QLNN về CLCTXD đang có hiệu lực.
1. Tình hình công tác QLNN về CLCTXD ở nước ta
Sự nghiệp đổi mới đã tạo nên những thay đổi sâu sắc trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng. Chỉ trong một thời ngắn, ngành Xây dựng nước ta đã đạt được sự tăng tốc toàn diện cả về lượng và chất, có khả năng tiếp cận và làm chủ các công nghệ, kỹ thuật xây dựng hiện đại của thế giới, đồng thời tạo sự thay đổi quan trọng trong nhận thức về vai trò của quản lý trong đó có QLCLCTXD.
Nét nổi bật trong lĩnh vực QLCLCTXD thời gian qua là sự đổi mới theo hướng pháp chế hoá hoạt động xây dựng thể hiện trong các văn bản QPPL được ban hành trước khi có Luật Xây dựng, trong đó làm nổi bật được các nội dung:
- Xác định rõ vai trò QLNN về CLCTXD.
- Kiểm soát chất lượng công tác thiết kế và chi phí.
- Kiểm soát chất lượng vật liệu, chế phẩm và thiết bị.
- Giám sát biện pháp tổ chức thi công và chất lượng thi công.
- Nghiệm thu đánh giá chất lượng trước khi đưa vào sử dụng. Áp đặt chế độ bảo hành và chế tài đối với nhà thầu xây dựng.
Những nội dung này đã có sự thay đổi cơ bản về chất: thay cơ chế thanh tra để phát hiện chất lượng kém sang cơ chế ngăn ngừa không để xảy ra chất lượng kém trong công trình xây dựng.
Theo Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ, vị trí và vai trò của QLNN về CLCTXD được khẳng định: Bộ Xây dựng có trách nhiệm thống nhất QLNN về CLCTXD, Sở Xây dựng và các sở xây dựng chuyên ngành các tỉnh, TP trực thuộc T.Ư có trách nhiệm giúp Chủ tịch UBND tỉnh, TP QLNN về CLCTXD. Như vậy bộ máy QLNN về lĩnh vực này được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung thống nhất, tạo thành một cơ chế đồng bộ có mỗi quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau. Mỗi cơ quan là một khâu mắt xích không thể thiếu được của bộ máy.
Để đánh giá đúng thực trạng hệ thống QLNN về CLCTXD, năm 202 Cục Giám định Nhà nước về CLCTXD đã lập phiếu điều tra gửi tới 81 cơ quan QLNN về CLCTXD theo quy định tại NĐ52, NĐ 12 ở địa phương gồm: Sở Xây dựng, Sở Công nghiệp, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Giao thông công chính hoặc Sở Giao thông vận tải các tỉnh, TP trực thuộc T.Ư trong phạm vi cả nước để có số liệu đánh giá thực trạng công tác QLNN về CLCTXD ở nước ta.
Theo kết quả điều tra, Sở Xây dựng ở 40 địa phương 49,38% được giao trách nhiệm giúp Chủ tịch tỉnh thống nhất quản lý công tác QLNN về CLCTXD; ở 41 50,62% địa phương là do các sở Xây dựng chuyên ngành cùng quản lý.
Hầu hết các Sở tham gia điều tra 72,84% cho rằng công tác QLNN về CLCTXD hiện nay tại địa phương có sự chồng chéo, không thống nhất do các Sở địa phương chịu sự quản lý của cả cấp UBND tỉnh và cấp Bộ. Để khắc phục tình trạng này, 59,26% 48/81 phiếu điều tra đồng ý quy định rõ việc giúp UBND cấp Tỉnh thống nhất QLNN về CLCTXD nên giao sở Xây dựng đảm nhận; 38,27% ý kiến cho rằng giao nhiệm vụ này cho các sở có quản lý công trình xây dựng chuyên ngành cùng quản lý. Như vậy, trong thực tế, hệ thống QLNN về CLCTXD là chưa rõ ràng và thiếu tính đồng bộ. Đối với các bộ, ngành hầu như không có bộ phận được định rõ chức năng QLCLCTXD ngoài Bộ Xây dựng, Bộ GTVT. Ở các địa phương, chức năng này lại càng bị phân tán. Sở Xây dựng tuy có chức năng QLCLCTXD dân dụng và công nghiệp, nhưng cũng còn gần 50% các sở không có bộ phận chuyên trách thực hiện. Các sở GTCC, sở NN&PTNT lại càng không có.
Bên cạnh đó, ở các địa phương, công tác QLNN về CLCTXD rất bất cập với trách nhiệm QLCLCTXD được phân cấp về phương thức và trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức. Theo những số liệu thống kê 5 năm gần đây, các sự cố công trình hoặc sự xuống cấp sớm đều là các công trình thuộc dự án nhóm B và nhóm C do địa phương quản lý. Theo cách phân loại dự án của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP và 12/2000/NĐ-CP thì quy mô của các dự án ngày một lớn hơn. Giải pháp kiến trúc, kết cấu, vật liệu ngày một phức tạp hơn, những đòi hỏi cao hơn về tiêu chuẩn để hội nhập Quốc tế và khu vực, trong khi đó trình độ, kỹ năng của lực lượng xây dựng và quản lý công trình của ta còn thấp nhiều so với yêu cầu. Điều này chỉ làm được khi chức năng, phương thức và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức tham gia QLNN về chất lượng công trình phải được đổi mới phù hợp với cơ chế mới.
2. Những nội dung đổi mới trong QLNN về CLCTXD
a. Đổi mới nhận thức về QLNN về CLCTXD
Đổi mới nhận thức về vai trò của QLNN về CLCTXD đã được thể hiện trong Luật Xây dựng. Nhà nước trong cơ chế thị trường định hướng XHCN có vai trò như thế nào và thực hiện chức năng, nhiệm vụ gì là chủ yếu? Nhận thức này đã được quán triệt và đã tách dần chức năng quản lý sản xuất, kinh doanh ra khỏi chức năng QLNN về CLCTXD. Chính quyền không can thiệp trực tiếp mà gián tiếp thông qua công cụ pháp luật tác động vào công tác quản lý sản xuất hàng ngày giữa người đặt hàng chủ đầu tư và người bán hàng các nhà thầu để làm ra sản phẩm xây dựng - một loại sản phẩm có tính đơn chiếc. Sự đổi mới này thể hiện cụ thể trong các khía cạnh sau:
- Bản chất của hoạt động QLNN về CLCTXD là mang tính vĩ mô, tính định hướng, tính hỗ trợ và tính cưỡng chế của cơ quan công quyền. Các cơ quan QLNN chịu trách nhiệm về tình hình CLCTXD trên địa bàn được phân cấp quản lý chứ không phải là chất lượng cụ thể của từng công trình.
- Về nội dung hoạt động QLNN về CLCTXD là tập trung xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để tạo hành lang pháp lý điều chỉnh hành vi và mối quan hệ của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng hướng tới việc hành thành công trình có chất lượng cao làm thoả mãn nhu cầu của khách hàng. Nhà nước tổ chức nghiên cứu, soạn thảo và ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật nhằm đưa ra các tiêu chí và chuẩn mực để làm ra sản phẩm xây dựng và đánh giá chất lượng sản phẩm cần đạt được. Sau khi đã tạo được môi trường pháp lý và kỹ thuật, Nhà nước phải tổ chức hướng dẫn việc thực thi trong thực tế. Việc kiểm tra phải được thực hiện theo đúng nội dung và thẩm quyền nhằm cưỡng chế các chủ thể thực hiện đầy đủ về nội dung và trình tự quy định trong công tác bảo đảm CLCTXD không chỉ bảo vệ lợi ích của chủ đầu tư, của các chủ thể khác mà cao hơn là lợi ích của cả cộng đồng. Nội dung hoạt động QLNN về CLCTXD đã nêu trên được mô tả trên sơ đồ 1.
b. Đổi mới về tổ chức hệ thống các cơ quan QLNN về CLCTXD
Cùng với tiến trình cải cách hành chính Nhà nước, lĩnh vực QLNN về CLCTXD đã được xác định rõ hai cấp quản lý ở T.Ư và ở các địa phương thể hiện rõ ở Điều 37 Nghị định 2009/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Thủ tướng Chính phủ:
"Điều 37. Trách nhiệm QLNN về CLCTXD:
1. Bộ Xây dựng thống nhất QLNN về CLCTXD trong phạm vi cả nước. Các Bộ có quản lý công trình xây dựng chuyên ngành phối hợp với Bộ Xây dựng trong việc QLCL các CTXD chuyên ngành.
2. UBND cấp tỉnh theo phân cấp có trách nhiệm QLNN về CLCTXD trong phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý.
Sự phân cấp ở đây là sự phân cấp trách nhiệm đối với cơ quan QLNN. Để khắc phục sự chồng chéo, trách nhiệm không rõ ràng trong chức năng QLNN về CLCTXD, Bộ trưởng Bộ Xây dựng đã giao Cục Giám định Nhà nước về CLCTXD giúp Bộ trưởng thực hiện nhiệm vụ trên và ở cấp Tỉnh cũng cần có một cơ quan để giúp Chủ tịch tỉnh thực hiện nhiệm vụ thống nhất QLNN về CLCTXD trên địa bàn. Trong công tác kiểm tra, khi cần thiết thì cơ quan QLNN sử dụng các pháp nhân hoặc chuyên gia để xác định định lượng những tiêu chí chất lượng và ý kiến đánh giá về chất lượng đối tượng được kiểm tra.
c. Đổi mới cách thức QLNN về CLCTXD
Phải đổi mới công nghệ QLNN về CLCTXD nhằm từ bỏ phương pháp quản lý cứng nhắc, can thiệp trực tiếp, quá sâu về chuyên môn trong quá trình hoạt động xây dựng mà thường không chịu trách nhiệm về những quyết định của mình. Do can thiệp quá sâu, mất nhiều thời gian vào một số khâu cụ thể trong khi năng lực còn hạn chế dẫn đến thái độ cửa quyền của đội ngũ công chức trong khi đó nhiệm vụ phải làm như hướng dẫn, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật và nắm tình hình CLCTXD lại chưa được coi trọng. Có tình trạng ở hầu hết các địa phương cơ quan công quyền này đã thực thi không đúng chức năng của mình và họ không hiểu những nhiệm vụ cụ thể của công tác QLNN về CLCTXD.Ở dây cần phân biệt rất tách bạch vai trò QLNN và vai trò là cơ quan chuyên môn của Chủ đầu tư. Ví dụ: Sở Xây dựng thực hiện chức năng QLNN trong việc thẩm định TKCS nhưng khi được giao thẩm đinh TKKT thì là cơ quan chuyên môn của CĐT đối với dự án mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh là chủ đầu tư.
Như vậy, đổi mới công nghệ quản lý cần hướng tới sự phân công công việc tinh vi hơn, chuyên nghiệp hơn. Từ trách nhiệm được phân công cần tổ chức lại lực lượng, tăng cường năng lực con người để đảm nhận được trách nhiệm đã phân công. Để thực sự phát huy hiệu quả của một dự án, cơ chế quản lý về CLCTXD trong suốt quá trình khai thác, sử dụng đã được Nhà nước coi trọng thông qua quy định chế độ bảo trì cho công trình, chế đô kiểm tra định kỳ của Chính quyền các cấp về việc thực hiện bảo trì đối với từng loại hình công trình.
3. Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong cơ quan QLNN về CLCTXD
Để thực hiện được những yêu cầu mới trong công tác QLNN về CLCTXD cần có con người đó là đội ngũ công chức. Vì vậy cần có những giải pháp đổi mới và đưa vào nề nếp việc thực hiện quy chế tuyển chọn công chức, quy chế định kỳ kiểm tra đánh giá chất lượng cán bộ, công chức, kịp thời thay thế những cán bộ, công chức yếu kém, thoái hoá. Trong bộ máy hành chính của cơ quan QLNN về CLCTXD trong cả nước hiện nay, phần lớn cán bộ, công chức chưa được đào tạo kỹ và sâu theo công việc thực tế đảm nhận, mà mới được học tập, bồi dưỡng về đường lối, chính sách, kiến thức chung về QLNN, quản lý kinh tế. Nhiều công chức không chịu học tập, cập nhật kiến thức nên trì trệ, bảo thủ, làm việc với năng suất thấp, hiệu quả thấp và rất ít có công chức giỏi.
Để có đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước, văn kiện Đại hội IX đề ra các nhiệm vụ: "Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch có năng lực. Hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, công chức, coi trọng cả năng lực và đạo đức". Trong lĩnh vực QLNN về CLCTXD, nội dung này cần đạt được các yêu cầu sau:
- Tách các công việc mà hiện nay các cơ quan QLNN về CLCTXD đang làm như: công việc thẩm tra thiết kế, thẩm tra dự toán, kiểm tra chất lượng chi tiết của vật liệu, kiểm tra chất lượng kết cấu hay công trình... ra khỏi chức năng QLNN của cơ quan. Tổ chức lại lực lượng này dưới dạng các đơn vị thực hiện dịch vụ công tự hạch toán như Trung tâm kiểm định, Trung tâm tư vấn. Các pháp nhân này sẽ là công cụ để hỗ trợ các Sở thực hiện chức năng QLNN về CLCTXD trên địa bàn.
- Lực lượng cán bộ, công chức hành chính của bộ máy phải được bồi dưỡng những kiến thức mới về QLNN và tổ chức sát hạch. Ai không thoả mãn các tiêu chuẩn thì chuyển sang lĩnh vực khác. Việc bổ nhiệm người phụ trách các cơ quan QLNN về CLCTXD ở dịa phương cần hình thành cơ chế thi tuyển.
- Xây dựng nội dung và chương trình đào tạo, bồi dưỡng bắt buộc đối với đội ngũ công chức làm nhiệm vụ QLNN về chất lượng công trình xây dựng, chương trình cập nhật kiến thức và các chuẩn mực định lượng về năng lực để mỗi người tự đánh giá mình và nhận xét về người khác.
- Thực hiện biện pháp quản lý công chức trong hệ thống bằng việc ứng dụng công nghệ thông tin. Thiết lập và triển khai kết nối kênh riêng về QLCLCTXD trong mạng diện rộng của Chính phủ để phấn đấu đến năm 2006 các hoạt động QLNN về CLCTXD có thể thực hiện thông qua mạng và sẵn sàng tham gia ASEAN điện tử trong lĩnh vực này.
Trong xu thế hoá toàn cầu nền kinh tế, Đảng ta nhấn mạnh quan điểm độc lập, tự chủ và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Muốn đạt được mục tiêu đó, trước hết chúng ta phải nhìn lại chính mình để chọn lộ trình phù hợp tiếp cận thông lệ, tập quán quốc té trong nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực QLCLCTXD. Sự minh chứng quan trọng nhất trong hội nhập là các công trình xây dựng được hoàn thành phải có chất lượng cao. Muốn vậy công tác QLNN về CLCTXD phải ngày càng được kiện toàn, nâng cao hiệu quả hoạt động.

PGS.TS Trần Chủng - Cục trưởng Cục Giám định NN về CLCTXD
Nguồn tin: T/C Xây dựng, số 12/2005