Quản lý Quy hoạch phát triển các khu du lịch "Resort" tại Việt Nam

Thứ năm, 27/07/2006 00:00

Khu du lịch "Resort" có quá trình hìmh thành và phát triển gắn với lịch sử phát triển du lịch của các nước châu Âu thời kỳ công nghiệp hoá giai đoạn cuối thế kỷ XVIII. Các "Resort" được đầu tư xây dựng tại những nơi có điều kiện tự nhiên, cảnh quan thuận lợi, để phục vụ nhu cầu nghỉ ngơi giải trí của khách du lịch. Ngày nay khu du lịch "Resort" là một trong những yếu tố quan trọng đánh giá trình độ phát triển du lịch của mọi quốc gia.

Hiện nay nhận thức và tên gọi "Resort" còn thiếu sự thống nhất ở nước ta. Vậy, thực chất "Resort" là gì? "Resort" là "Nơi con người tổ chức các hoạt động nghỉ ngơi, thư giãn, giải trí thể chất và tinh thần. John Wile định nghĩa "Nơi cung cấp đồng bộ các điều kiện về dịch vụ và tiện nghi phục vụ nhu cầu cho khách du lịch... là khu vực được đầu tư xây dựng đồng bộ cơ sở hạ tầng dịch vụ phục vụ nhu cầu nghỉ dưỡng, giải trí về thể chất tinh thần của khách du lịch"
Trên quan điểm quy hoạch xây dựng đô thị, "Resort" về thực chất là một loại hình khu chức năng đặc thù, được đầu tư xây dựng, khai thác tương tự các khu đô thị mới, khu công trình dân dụng, với đặc thù riêng biệt phục vụ mục đích vui chơi giải trí.
Tại Việt Nam thuật ngữ "Resort" không được sử dụng theo quy định chính thức của chuyên ngành du lịch. Luật Du lịch năm 2005 quy định cụ thể phát triển du lịch về mặt không gian gồm có vùng du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch. Ngoài ra có cơ sở lưu trú du lịch như khách sạn, làng du lịch, biệt thư du lịch, căn hộ du lịch, bãi cắm trại du lịch, nhà nghỉ du lịch, nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê, các cơ sở lưu trú du lịch khác. Như vậy, tuyệt nhiên không có tên gọi "Resort" như thường được các chủ đầu tư, kinh doanh du lịch thường sử dụng.
Tuy nhiên, một yếu tố cấu thành quan trọng về tổ chức không gian hoạt động du lịch, sản phẩm quan trọng của du lịch Việt Nam là khu du lịch KDL có tính chất, đặc điểm tương tự với "Resort" ở các nước trên thế giới. KDL là "nơi có tài nguyên du lịch hấp dẫn với ưu thế về tài nguyên du lịch tư nhiên, được quy hoạch, đầu tư phát triển nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của khách du lịch, đem lại hiệu quả về kinh tế, xã hội và môi trường" Luật Du lịch năm 2005.
Khái niệm về KDL vẫn đang được tiếp tục hoàn chỉnh với các văn bản pháp luật, tiêu chuẩn quy phạm đang được soạn thảo và ban hành, xác định những yêu cầu cụ thể về quy hoạch, kinh tế thị trường du lịch, tổ chức các hoạt động vui chơi giải trí, các quy định về xây dựng các công trình kỹ thuật cần thiết như cơ sở lưu trú, dịch vụ ăn uống, nhà hàng, các phương tiện vui chơi giải trí, chăm sóc sức khoẻ và chất lượng dịch vụ du lịch về mặt kỹ thuật cũng như văn hoá dịch vụ, về kiến trúc cảnh quan, vệ sinh môi trường... và quản lý kinh doanh, khai thác KDL.
Trong thời gian 15 năm gần đây, trên địa bàn các tỉnh khu vực vùng biển đảo, miền núi, nhiều "Resort"đã được đầu tư xây dựng từ Quảng Ninh, Hải Phòng, Quảng Bình, đến Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang, Phú Quốc. Trên 100 KDL "Resort" đã được đầu tư xây dựng, đưa vào khai thác kinh doanh phục vụ du lịch, trong đó 90% tập trung ven biển các tỉnh miền Trung từ Thanh Hoá, Thừa Thiên - Huế, Đà Nẵng, Quảng Nam đến Bình Định; giải bờ biển tỉnh Bình Thuận hiện nay có khoảng 65 Resort với 3000 phòng, nhà nghỉ, 2000 phòng khách sạn đang được khai thác phục vụ du lịch.
Các "Resort" đang trở thành yếu tố tạo lập quan trọng của ngành du lịch, vừa là sản phẩm đem lại hiệu quả cao về kinh tế, xã hội, có vai trò quan trọng trong bảo vệ khai thác hợp lý nguồn tài nguyên, cảnh quan góp phần thúc đẩy du lịch từng bước vươn lên trở thành một trong những ngành kinh tế quan trọng, góp phần tích cực vào quá trình đổi mới, hội nhập khu vực và thế giới, đưa nước ta trở thành điểm đến du lịch hấp dẫn của khu vực và thế giới.
Tuy nhiên, hiện nay tại một số địa phương đang xuất hiện "làn sóng" đầu tư xây dựng ồ ạt các khu du lịch "Resort": ở Thanh Hoá đang dự kiến đầu tư phát triển trong thời gian 2006 - 2010 khoảng 20 khu, Bình Thuận có trên 300 khu, tại khu vực Bắc Cam Ranh, Khánh Hoà khoảng 18 dự án xây dựng khu du lịch "Resort" đang được tiến hành các thủ tục đầu tư xây dựng. Sự phát triển mạnh mẽ đó của các khu du lịch đang dẫn đến những tiêu cực về môi trường cảnh quan, quản lý phát triển, quản lý kinh doanh khai thác du lịch. Những tồn tại bất cập trong đầu tư xây dựng, khai thác kinh doanh khu du lịch "Resort" chủ yếu gồm những vấn đề sau:
- Việc quản lý đầu tư xây dựng, khai thác kinh doanh thiếu cơ sở của quy hoạch phát triển khu vực có dự án, tại nhiều nơi các KDL c được đầu tư xây dựng tự phát hoặc xuất phát từ nhu cầu đầu tư xây dựng và kinh doanh bất động sản công trình du lịch, khách sạn, nhà nghỉ, dẫn đến tình trạng biến dạng cảnh quan trong quá trình xây dnựg công trình, làm giảm độ hấp dẫn của tài nguyên du lịch đặc biệt các bãi biển, khu vực đa dạng sinh học cao, các danh lam thắng cảnh.
- Đầu tư phát triển dàn trải, manh mún, nhỏ lẻ, trùng lặp về tính chất hoạt động, sản phẩm du lịch điển hình là khu vực miền Trung. Việc xây dựng KDL "Resort" chưa căn cứ tiềm năng du lịch, nhu cầu nghỉ ngơi giải trí của thị trường khách du lịch gây nguy cơ suy giảm, cạn kiệt tài nguyên du lịch tự nhiên, tạo bất cân đối trong cung- cầu du lịch ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ, tính hiệu quả bền vững của các KDL "Resort"
- Trong công tác quản lý quy hoạch xây dựng KDL "Resort", quản lý đầu tư xây dựng, thiếu các tiêu chuẩn quy phạm và quy định kỹ thuật phù hợp. Những quy định kinh tế kỹ thuật hiện nay được ban hành tại các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng chưa phù hợp với đặc thù rất riêng biệt của KDL "Resort" về quy hoạch phát triển du lịch, bảo vệ cảnh quan, môi trường, chất lượng dịch vụ, quản lý kinh doanh. Quy mô đầu tư phát triển còn nhỏ lẻ, manh mún. Hiện nay, đa số các KDL "Resort" được đầu tư xây dựng trên địa bàn cả nước đều có quy mô từ 3-15-20 ha, ngoài một số khu có quy mô khoảng 100 - 200ha như Tuần Châu, Hạ Long, Hoằng Hoá, Thanh Hoá.... Với quy mô nhỏ lẻ, phần lớn các "Resort" hiện nay thuộc loại hình cụm nhà nghỉ, khách sạn có tính chất chủ yếu là du lịch nghỉ dưỡng, khách sạn được đầu tư xây dựng kèm theo một số dịch vụ cần thiết phục vụ khách du lịch. Nhiều hoạt động vui chơi, giải trí, các công trình dịch vụ du lịch cần thiết khác chưa được quan tâm đầu tư xây dựng đồng bộ.
- Điều kiện cung cấp hạ tầng ngoài hàng rào KDL "Resort" chưa theo kịp tốc độ phát triển các khu du lịch. Tại các địa phương do nhu cầu thu hút đầu tư, chấp nhận các dự án đầu tư kinh doanh du lịch với mọi quy mô, tính chất, trong khi đó chưa chuẩn bị điều kiện cần thiết để thực hiện đầu tư các dự án theo giai đoạn phù hợpvới nhu cầu thị trường, khả năng tài chính và yếu cầu kinh doanh khai thác, nhằm cung cấp điều kiện tiếp cận hạ tầng kỹ thuật, môi trường cho dự án. Mặt khác một số KDL "Resort" thiếu các cơ sở hạ tầng cần thiết phục vụ công tác bảo vệ môi trường, các hoạt động vui chơi, giải trí làm giảm hiệu quả khai thác các KDL "Resort", kể cả ảnh hưởng đến môi trường khu vực lân cận.
- Còn thiếu sự đồng bộ, thống nhất trong việc khai thác tài nguyên du lịch. Đặc biệt việc lồng ghép kết hợp các hoạt động kinh tế-xã hội với phát triển KDL "Resort" còn nhiều bất cập. Tại những khu vực có tài nguyên du lịch hấp dẫn bị một số dự án phát triển hạ tầng giao thông, cảng biển, khai khoáng, vật liệu xây dựng, nuôi trồng hải sản, phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn làm ảnh hưởng tiêu cực đến sự hình thành và phát triển.
- Những bất cập trong quản lý phát triển KDL "Resort" hiện chưa có cơ chế quản lý thích hợp, còn nhiều chồng chéo trong quản lý đầu tư, phát triển kinh doanh và khai thác. Việc quản lý đầu tư xây dnựg theo các quy định luật pháp theo Nghị định số 39, một số văn bản pháp luật khác liên quan còn nhiều bất cập. Hiện nay, một số Nghị định hứpng dẫn thực hiện Luật Du lịch đang được soạn thảo, trong đó có Nghị định về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và khu đô thị du lịch sẽ là cơ sở quản lý khu KDL "Resort"
Giải quyết thực trạng trên để việc đầu tư phát triển các KDL "Resort" đi vào trật tự kỷ cương, bảo đảm chất lượng, đòi hỏi phải có giải pháp đồng bộ, trước hết về công tác quản lý quy hoạch xây dựng và quản lý khu du lịch.

Một số nội dung về Quy hoạch phát triển và quản lý khu du lịch "Resort"

Xác định cơ sở hình thành và phát triển:
Để xác định tính khả thi của dự án đầu tư phát triển KDL, cần căn cứ một số tiêu chí quy hoạch, đầu tư xây dựng, kinh doanh khai thác đã được quy định trong Luật Du lịch; khu du lịch được xếp hạng KDl quốc gia, KDL địa phương theo các tiêu chí tài nguyên du lịch, quy mô phát triển, điều kiện cơ sở hạ tầng, dịch vụ, khả năng thu hút, phục vụ khách du lịch, đang được soạn thảo tại các văn bản hướng dẫn luật, sau đây là một số tiêu chí chủ yếu:
- Có tài nguyên du lịch, đặc biệt hấp dẫn, có khả năng thu hút khách du lịch cao; không gian, môi trường; có ranh giới được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định với quy mô, diện tích tối thiểu 1.000ha KDL quốc gia, tối thiểu 200 ha.
- Có quỹ đất tối đa không vượt quá 20% tổng diện tích khu du lịch để xây dnựg các công trình, cơ sở dịch vụ du lịch, cơ sở hạ tầng du lịch phù hợp với tiêu chuẩn, quy phạm được Nhà nước ban hành đối với loại hình du lịch đã được cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Cơ sở vật chất kỹ thuật du lịch, cơ sở hạ tầng du lịch; các công trình, phương tiện, trang thiết bị, kỹ thuật được xây dựng đồng bộ, đạt tiêu chuẩn quy phạm và quy định kỹ thuật được Nhà nước ban hành, trong đó tối thiểu đạt 70% tiêu chuẩn quốc tế; phù hợp với tính chất của khu du lịch và quy hoạch phát triển du lịch được cấp có thẩm quyền phê duyệt và được quản lý khai thác có hiệu quả; đảm bảo phục vụ cho ít nhất 1.000.000 lượt khách du lịch/năm KDL quốc gia; 100.000 lượt khách du lịch/năm KDL địa phương.
- Cơ sở lưu trú đủ khả năng phục vụ 200.000 lượt khách du lịch lưu trú trở lên KDL quốc gia, 10.000 lượt khách du lịch lưu trú trở lên KDL địa phương.

Tiêu chí để lập Quy hoạch xây dựng, dự án đầu tư phát triển, kinh doanh KDL phải đáp ứng điều kiện tối thiểu như sau:
- Nằm trong Quy hoạch phát triển du lịch, có dự án đầu tư xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cho phép đầu tư.
- Hội tụ những điều kiện về tài nguyên du lịch, về điều kiện tự nhiên, khí hậu, địa hình, cảnh quan, văn hoá, lịch sử... hấp dẫn khách, tiền đề để xây dựng phát triển sản phẩm du lịch thoả mãn nhu cầu hưởng thụ, nghỉ ngơi, giải trí của khách du lịch trong thời gian ngắn ngày hoặc dài ngày.
- Có thị trường khách du lịch ổn định, bao gồm các đối tượng khách khai thác sử dụng các dịch vụ, cơ sở nghỉ ngơi, vui chơi, giải trí của khu du lịch, bảo đảm cân đối cung cầu, hiệu quả đầu tư xây dựng.
- Điều kiện hạ tầng ngoài hàng rào, khả ngăn tiếp cận thuận lợi, có quỹ đất, không gian đảm bảo cho việc đầu tư xây dựng những cơ sở dịch vụ du lịch, giải trí, hạ tầng kỹ thuật theo tiêu chuẩn quy phạm liên quan và tổ chức các hoạt động nghỉ ngơi, giải trí phù hợp với tính chất của khu du lịch; có điều kiện thuận lợi về hạ tầng ngoài hàng rào, bảo đảm khả năng tiếp cận, cung cấp cơ sở hạ tầng đối với KDL.
- Có điều kiện khả năng khuyến khích tạo điều kiện cộng đồng tham gia hoạt động du lịch, phát triển kinh doanh du lịch tại khu vực; có khả năng giảm thiểu, hạn chế những ảnh hưởng tiêu cực giữa KDL với lân cận và ngược lại.
- Có năng lực bảo đảm quản lý phát triển, quản lý kinh doanh, khai thác sử dụng KDL, trong đó yêu cầu chất lượng dịch vụ du lịch là yếu tố quan trọng để KDL tồn tại bền vững.

Xác định thị trường, nhu cầu khách du lịch, dự báo các sản phẩm du lịch:
Yêu cầu bắt buộc khi thực hiện nghiên cứu dự án đầu tư xây dựng KDL, quyết định đến sự hình thành, tồn tại bền vững của KDL, về khía cạnh kinh tế là yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại của chủ đầu tư khi huy động nguồn lực để thực hiện dự án là xác định yếu tố thị trường khách du lịch xác định nhu cầu sử dụng. Thị trường khách du lịch được khảo sát theo loại khách, lứa tuổi, dân tộc, khả năng chi trả các dịch vụ du lịch...quyết định đến nhu cầu nghỉ ngơi giải trí của khách du lịch cần được khảo sát để xác định loại hình du lịch, dịch vụ, sản phẩm du lịch cung cấp cho khách. Là tiền đề quan trọng để luận chứng hình thành phát triển KDL
Về sản phẩm du lịch, thực chất là xác định các khả năng cung cấp dịch vụ vui chơi giải trí đáp ững nhu cầu của khách du lịch gồm: lưu trú, ăn uống, vui chơi, giải trí, văn hoá, nghệ thuật, thể thao, mua sắm và các hoạt động nghỉ ngơi, giải trí đồng thời là tiền đề xác định quy mô, hạng mục đầu tư xây dựng các công trình, phương tiện được sử dụng phục vụ các hoạt động của khách du lịch.

Cơ cấu chức năng, quy mô hoạt động các KDL:
Phụ thuộc vào thể loại, quy mô, nhu cầu thị trường khách và tính chất loạt động của KDL, tài nguyên KDL. Loại KDL theo kinh nghiệm của các nước, dược xác định theo tính chất của KDL được đầu tư xây dựng phục vụ loại hình du lịch chủ yếu gồm: KDL mùa đông, mùa hè, khu du lịch nghỉ ngắn ngày, khu du lịch giải trí, khu du lịchnghỉ dưỡng trị liệu, khu du lịch ở đô thị, khu du lịch tắm biển.
Các KDL thường tối thiểu phải có những khu chức năng như sau: khu đón tiếp, quản lý, vận hành KDL, ăn uống, dịch vụ khách du lịch, nghỉ ngơi, lưu trú, chiếm khoảng 15-20% diện tích đất xây dựng; khu vực giải trí du lịch thể thao, văn hoá, giao tiếp, mua sắm, hội nghị, hội thảo, giải trí ngoài trời, hệ thống hạ tầng kỹ thuật chiếm 30 - 40% tổng diện tích KDL; khu vực tài nguyên du lịch như không gian cây xanh cảnh quan, thường gọi là phần mềm bằng khoảng 40 - 60% diện tích khu vực.
Quy mô KDL theo kinh nghiệm các nước đều cùng xuất phát từ tính toán sức chứa của khu vực quy hoạch trên cơ sở tính toán khả năng đón khách lưu trú theo phòng. Các nước châu Âu, quy mô các KDL từ 100 phòng lưu trú đến 8.000 phòng lưu trú. Theo căn cứ trên, xác định nhu cầu các dịch vụ giải trí, không gian cảnh quan cần thiết theo quy phạm đối với các loại hình hoạt động du lịch để tính toán quy mô đất đai KDL.Giới hạn trên đây phụ thuộc vào phương tiện giao thông nội bộ. Trên 8000 phòng, việc tổ chức giao thông trong KDL phải thông qua phương tiện cơ giới, không thích hợp với yêu cầu nghỉ dưỡng của du khách.

Xác định các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật, quản lý sử dụng đất đai, kiến trúc cảnh quan và chất lượng xây dựng công trình:
Bảo đảm yêu cầu tạo lập môi trường thuận lợi, tiện nghi cho khách du lịch, tăng tính hấp dẫn khách, đem lại hiệu quả kinh tế cao. Kinh nghiệm đầu tư xây dựng KDL ở Mỹ, dự án phát triển các KDL được quy định rất chặt chẽ về quy mô, quản lý kiến trúc, sử dụng đất, môi trường, bảo vệ cảnh quan: KDL biển loại lớn có diện tích tối thiểu 64 ha 16 ha với KDl biển có vị trí cách bờ biển dưới 4km; tỷ lệ không gian trống trên 50%; tính đồng bộ của cơ sở vật chất hạ tầng được biểu hiện ở mức đầu tư tối thiểu 7 triệu USD, trong đó đòi hỏi tối thiểu 150 phòng lưu trú, cơ sở dịch vụ ăn uống đảm bảo trên 100 người, cơ sở vui chơi giải trí theo tiêu chuẩn xây dựng chuyên ngành, bảo đảm đáp ứng nhu cầu của khách du lịch 50.000 lượt khách lưu trú, 100.000 lượt khách tham quan/năm. Đối với KDL loại nhỏ, diện tích tối thiểu là 8 ha, tối thiểu phải đầu tư 2 triệu USD cho 25-75 phòng lưu trú, phòng họp, nhà hàng cho lượng khách du lịch lưu trú 12.000 lượt khách, 25.000 lượt khách tham quan/năm
Hiện nay nước ta đang thiếu các tiêu chuẩn quy phạm phù hợp với từng loại KDL, đang phải vận dụng từ nhiều tiêu chuẩn quy phạm khác nhau, dự kiến một số tiêu chuẩn cụ thể sẽ được ban hành như sau:
- Mật độ xây dựng tối đa theo loại hình KDL từ 5-25%; mật độ phòng lưu trú, khách sạn tối đa từ 20-75 phòng/ha, tuỳ theo quy mô KDL, tính chất hoạt động chủ yếu của KDL. Hệ số sử dụng đất phụ thuộc vào quy định kiến trúc cảnh quan cho phép đối với công trình xây dựng trong KDL với mục tiêu bảo vệ cảnh quan, tạo lập môi trường sinh thái thuận lợi cho du khách; độ cao tối đa cho phép đối với khách sạn không quá 16m, 8m đối với công trình khác; hệ số sử dụng đất tối đa không vượt quá 1,0 đối với khu vực dành để xây công trình. Ngoài ra yếu cầu khác về quản lý xây dựng, bảo vệ cảnh quan, theo vị trí, điều kiện cảnh quan, tài nguyên, khoảng lùi của công trình, lô đất xây dựng KDL được quy định cụ thể, từ 30m đối với KDL vùng núi, 50m đối với khu nghỉ biển đảo...

Xây dựng, ban hành và thực hiện quy chế quản lý khu du lịch:
Luật Du lịch năm 2005 đã quy định các KDL phải có Ban Quản lý, có chức năng quản lý khai thác, kinh doanh và phát triển KDl phù hợp với đặc thù của một khu vực hoạt động giải trí, nghỉ ngơi của khách du lịch, vừa là cơ sở kinh doanh đòi hỏi chất lượng cao về mọi mặt. Nội dung quản lý KDL bao gồm: quản lý ranh giới KDL, phân khu chức năng hoạt động du lịch theo quy hoạch được cấp thẩm quyền phê duyệt; quản lý hoạt động, một số chính sách và quản lý Nhà nước đối với KDL; quản lý tài nguyên du lịch, môi trường du lịch, quản lý đầu tư phát triển, quản lý sử dụng và khai thác cơ sở vật chất kỹ thuật, cơ sở hạ tầng du lịch; quản lý hoạt động của khách du lịch, các tổ chức cá nhân có hoạt động kinh doanh du lịch; sự tham gia của cộng đồng tại KDL; phối hợp các ngành trong việc quản lý KDl theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp thẩm quyền phê duyệt.

Công tác quản lý đầu tư xây dựng KDL đòi hỏi cơ chế phù hợp với đặc thù KDL:
Hệ thống văn bản quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng cần được bổ sung những yêu cầu, nguyên tắc quản lý hoạt động du lịch, bảo vệ tài nguyên du lịch, quản lý kinh doanh dịch vụ du lịch đáp ứng yêu cầu quản lý hoạt động của KDL vừa đầu tư xây dựng, vừa chuyển giao, khai thác kinh doanh theo tiêu chuẩn cao nhất, đáp ứng nhu cầu giải trí về tinh thần và thể chất cho khách du lịch. Những nội dung trên đang được các cơ quan quản lý Nhà nước liên quan nghiên cứu, xây dựng để ban hành.
Như vậy, mục tiêu phát triển du lịch đòi hỏi sự lồng ghép phối hợp đa ngành. Từ việc quản lý Quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển du lịch, đất đai, xây dựng, kiến trúc, bảo vệ tài nguyên môi trường, quản lý kinh doanh đến quản lý an toàn trật tự xã hội... phải ở chất lượng cao, tương xứng với tiềm năng du lịch mà KDL được xây dựng và phát triển. Thời gian tới còn phải tìm kiếm giải pháp nhằm phát triển kinh tế, xã hội và nâng cao chất lượng sống của nhân dân.

Tác giả: TS. KTS Lê Trọng Bình
Nguồn tin: T/C Quy hoạch xây dựng, số 2/2006