Một số kinh nghiệm về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trên thế giới và Việt Nam
Gần đây, đặc biệt là sau sự kiện PMU 18 Ban Quản lý dự án 18 gây nhiều chấn động về hiệu quả sử dụng và quản lý ODA, thì hầu như ngày nào trên mọi phương tiện thông tin đại chúng, người ta cũng luôn đề cập đến thuật ngữ ODA. Trong bài viết này, chúng tôi xin đề cập đến một số nội dung mang tính lý luận, để qua đó góp phần làm sáng tổ hơn một số vấn đề liên quan đến nguồn vốn ODA, cũng như một số khuyến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới.
1. Khái niệm về ODA.
Khái niệm Hỗ trợ phát triển chính thức Official Development Assistance, viết tắt là ODA bắt đầu xuất hiện tại Việt Nam kể từ tháng 10/1993 sau khi Việt Nam bình thường hoá quan hệ với Hợp chủng quốc Hoa Kỳ USA và các tổ chức tài chính tiền tệ Quốc tế như: Quĩ tiền tệ Quốc tế IMF, Ngân hàng Thế giới WB, Ngân hàng Phát triển châu Á ADB… Việc bình thường hoá quan hệ nói trên đã ngay lập tức giúp cho Việt Nam khơi thông nguồn vốn huy động nước ngoài thông qua hình thức ODA với cộng đồng các nhà tài trợ đa phương và song phương nhằm phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, xoá đói giảm nghèo, tăng cường năng lực thể chế…..
Theo Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới WB xuất bản tháng 6/1999 có đưa ra định nghĩa về ODA như sau: ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức ODF, trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA. Còn Tài trợ phát triển chính thức Offcial Development Finance, viết tắt là ODF là tất cả các nguồn tài chính mà chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển. Định nghĩa ODA nói trên cũng đã được Chính phủ Việt Nam sử dụng trong quy chế quản lý và sử dung nguồn vốn ODA ban hành kèm theo nghị định số 17/2001/NĐ – CP ngày 4/5/2001 của Chính phủ, cụ thể : Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam với nhà tài trợ, bao gồm: Chính phủ nước ngoài, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia; Hình thức cung cấp ODA bao gồm: ODA không hoàn lại; ODA vay ưu đãi có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%…. Như vậy, qua các định nghĩa trên cho thấy: ODA chính là khoản vay kết hợp giữa một phần cho vay ưu đãi cộng với một phần cho không, trong đó yếu tố cho không có thể được hiểu là: phần cho không không hoàn lại, hay vay với mức lãi suất thấp, hay thời hạn vay dài, thời gian ân hạn cao… tất cả quy ra phần cho không phải đạt ít nhất là 25% trong tổng số vốn vay mới được gọi là ODA.
2. Quá trình hình thành ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức ODA được hình thành và phát triển xuất phát từ sự thoả thuận của các nước công nghiệp phát triển, chủ yếu là các nước thuộc Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển OECD, vè sự trợ giúp dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi cho các nước kém phát triển nhằm thực hiện 2 mục tiêu chính: Một là: thúc đẩy tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo đói ở những nước kém phát triển. Hai là: tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của các nước tài trợ đối với các nước nhận viện trợ. Theo nghị quyết của Đại hội đồng liên hợp quốc năm 1970, các nước giàu hàng năm cần phải trích 0,7% tổng sản phẩm quốc dân GNP của mình để thực hiện nghĩa vụ đối với các nước nghèo thông qua hình thức ODA và đến năm 2000 phải nâng tỉ lệ đó lên 1% GNP. Tuy nhiên trên thực tế, cho đến nay, các nước công nghiệp phát triển lại thực hiện nghĩa vụ này rất khác nhau. Chẳng hạn tính bình quân từ 1960 đến 1985, có một số nước thực hiện mức quy định như Pháp là 0,78% GNP; Hà Lan là 0,9%; GNP;Thụy Điển là 0,86% GNP; Đan Mạch là 0,8% Gnp; đặc biệt là Nauy đống góp trên 1,03% GNP; Ngược lại các nước như Mỹ, Đức, Italia, Canada… chỉ đóng góp ở mức bình quân từ 0,24% GNP đến tối đa là 0,54% GNP. Như vậy, tuỳ theo mức độ phát triển của nền kinh tế các nước hàng năm và tuỳ thuộc vào các mối bang giao mang tính chiến lược giữa các quốc gia cung cấp và tiếp nhận ODA để từ đó các bên đưa ra mức tài trợ ODA hàng năm.
3. Vai trò của nguồn vốn ODA và những điểm khác biệt so với các nguồn vốn vay thông thường khác:
+ Vai trò của nguồn vốn ODA đối với sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội:
Từ thực tế chu chuyển luồng vốn ODA trên thế giới từ thực tiễn huy động, tiếp nhận, sử dụng, quản lý nguồn vốn ODA tại Việt Nam từ 1993 đến nay cho thấy Việt Nam là một trong những nước đang phát triển có tỷ trọng huy động nguồn vốn nước ngoài thông qua hình thức ODA khá lớn. Tổng số vốn cam kết mà cộng đồng các nhà tài trợ ODA dành cho Việt Nam giai đoạn 1993-2005 đạt trên 32 tỷ USD. Số vốn đã hợp thức hoá bằng các Hiệp định vay ước đạt trên 26 tỷ USD, chiếm 80% tổng số vốn đã cam kết. Tổng số vốn đã giải ngân ước đạt trên 16 tỷ USD, chiếm 62% tổng số vốn đã ký kết. Số vốn đã giải ngân nói trên đã sử dụng để xây dựng hàng loạt cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội quan trọng của quốc gia; giải quyết có hiệu quả các vấn đề về xã hội như xoá đói giảm nghèo; phát triển y tế, giáo dục và khao học công nghệ; bảo vệ môi trường; cải cách hành chính, luật pháp; hỗ trợ một số lĩnh vực sản xuất. Hàng loạt công trình đầu tư bằng nguồn vốn ODA đến nay đã được đưa vào sử dụng, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Nếu xét trên bình diện tổng thể, trong 13 năm qua 1993 – 2006, nguồn vốn ODA đã hoà cùng với các nguồn vốn trong nước, góp phần đưa tỷ lệ tăng trưởng kinh tế của nước ta lên gấp 2,4 lần từ 3,5% năm 1993 lên 8,4% năm 2005; tỷ lệ đói nghèo giảm xuống một nửa; xuất khẩu tăng gấp 6 đến 7 lần…; Bên cạnh những kết quả đạt được mang tính định lượng nói trên, nguồn vốn ODA còn gián tiếp hỗ trợ cho Việt Nam từng bước cải cách có hiệu quả các cơ chế, chính sách quản lý kinh tế, góp phần thúc đẩy quá trình thực hiện đầy đủ các cam kết giữa Việt Nam với cộng đồng các nhà tài trợ ODA. Những kết quả trên đã và đang tiếp tục khẳng định vị thế của Việt Nam trong việc sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA đối với cộng đồng các nhà tài trợ ODA.
+ Một số ưu thế của ODA:
Rõ ràng, nhờ lợi thế riêng có của ODA so với các nguồn vốn vay thông thường khác, nên Việt Nam đã ưu tiên phần lớn nguồn vốn này vào thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội quan trọng mang tính dài hạn của quốc gia. Vậy sự khác nhau giữa nguồn vốn vay ODA với các nguồn vốn vay thông thường khác ở chỗ nào? Theo định phần khái niệm về ODA cho thấy: sự khác biệt chính giữa nguồn vốn ODA so với nguồn vốn vay thông thường chính là ở thành tố hỗ trợ. Thành tố hỗ trợ bao gồm các yếu tố cơ bản như: lãi suất cho vay thấp, thậm chí là bằng không, kết hợp với thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn cao… đã tạo nên tính ưu đãi của ODA so với các nguồn vốn khác. Ví dụ: hiện nay Việt Nam vau ODA của Hiệp hội Phát triển quốc tế LDA thuộc nhóm WB với mức lãi suất bằng không, chỉ tính phí sử dụng vốn 0,75% năm, thời hạn vay 40 năm, trong đó 10 năm ân hạn tức đến năm thứ 11 bên vay vốn mới bắt đầu trả vốn gốc cho đến thời hạn vay. ODA của Ngân hàng Phát triển châu Á ADB cũng tương tự, không có lãi, chỉ trả phí 1% năm, thời hạn vay 30 – 40 năm trong đó có 10 năm ân hạn. ODA của Nhật Bản JBLC có mức lãi suất dao động từ 0,75% - 2,3% năm tuỳ thuộc vào tính chất của từng dự án, thời hạn cho vay từ 30 – 40 năm trong đó có 10 năm ân hạn. Tóm lại: để được gọi là ODA thì khoản vay đó phải đạt ít nhất là 25% cho đến 100% phần cho không kết tính trong từng khoản vay mà các nhà cung cấp ODA dành cho các nước tiếp nhận ODA. Tuy nhiên, bên cạnh những lợi thế nói trên, ODA còn có những ràng buộc nhất định về mau sắm hàng hoá và dịch vụ được cung cấp đồng thời trong từng khoản vay, nếu nước tiếp nhận ODA sử dụng không hiệu quả nó sẽ làm triệt tiêu những lợi thế trên và đưa nguồn vốn vay thông thường tức lãi suất cao và không có bất cứ ưu đãi nào đi kèm và như vậy sẽ không còn gọi là ODA nữa.
4. Kinh nghiệm của các nước và bài học đối với Việt Nam
Theo một báo cáo nghiên cứu gần đây của WB đã đưa ra một số ví dụ điển hình về việc sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA. Đây là những kinh nghiệm mà chúng ta cần chú ý để tránh đi vào vết xe đổ.
Trường hợp thứ nhất: Từ năm 1961 đến 1994, Dăm-bi-a tiếp nhận ODA trên 2 tỉ USD. Theo đánh giá của các nhà nghiên cứu kinh tế thì với nguồn tài trợ khổng lồ này, Dăm-bi-a có thể tạo được sự tăng trưởng kinh tế trên thực tế thu nhập bình quân đầu người vẫn dừng ở mức 600USD/người/năm.
>i>Trường hợp thứ hai: CHDC Công-gô trong hàng chục thập kỷ qua đã tiếp nhận một khối lượng lớn ODA cả viện trợ không hoàn lại lẫn vay ưu đãi lên tới hàng tỷ USD, nhưng số tiền đó không đem lại chút tiến bộ nào trong phát triển kinh tế của quốc gia vốn nghèo đói này và cũng chẳng cải thiện chút nào về đời sống của người dân, nghèo đói vẫn hoàn nghèo đói. Nguyên nhân của sự trì trệ và xuống dốc này là do cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành.
Trường hợp thứ ba: Trong 20 năm qua các nhà tài trợ song phương và đa phương đã rót vào quốc gia Tandania lượng tiền tài trợ dưới hình thức ODA gần 2 tỷ USD cho việc cải tạo, xây dựng các cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng, đặc biệt là hệ thống giao thông. Nhưng trên thực tế, kể từ khi tiếp nhận đồng vốn ODA đầu tiên cho đến nay, mạng lưới giao thông của quốc gia này chưa được cải thiện, thiếu sự duy tu bảo dưỡng, do đó đường sá thường bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây dựng mới.
Vậy nguyên nhân nào dẫn đến tình trạng đó? Theo đánh giá của WB, hỗ trợ phần chính thức có tác động mạnh mẽ tới tăng trưởng hay không chủ yếu phụ thuộc vào trình độ quản lý của mỗi nước. Tại các nước có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và các thể chế nhà nước hiệu quả thì có khoảng 86% các dự án do WB tài trợ được triển khai thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao. Ngược lại, tại các quốc gia có hệ thõng chính sách và thể chế yếu kém thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt 46%. Rõ ràng những bài học kinh nghiệm rút ra từ những nước kém phát triển nói trên cho thấy: vai trò quản lý nhà nước về ODA thể hiện bằng xây dựng các cơ chế chính sách, điều phối và sử dụng ODA tốt hay xấu đóng một vai trò quyết định đến sự thành công và thất bại của từng quốc gia tiếp nhận ODA. Nhận thức sâu sắc những vấn đề trên, trong hơn 13 năm qua 1993-2006, Chính phủ Việt Nam đã không ngừng thay thế các Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA nhằm không ngừng hoàn thiện khung pháp lý về ODA, từ Nghị định 20/CP ngày 15/3/1994 đến Nghị định 87-CP ngày 5/8/1997, Nghị định 17/2001/NĐ-CP và hiện tại Chính phủ đang xem xét, bổ sung, sửa đổi Nghị định 17 cũng như các văn bản pháp quy có liên quan. Mặc dù vậy, trên thực tế vấn đề quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian qua vẫn chưa thực sự đạt hiệu quả cao, trong đó bài học nhãn tiền về PMU 18 quản lý trên 30 dự án ODA đã và đang gây nên nhiều tranh cãi về tính hiệu quả, về mô hình tổ chức, về cơ chế chính sách quản lý và sử dụng ODA.
5. Một số kiến nghị
Hiện tai nguồn vốn ODA là nguồn vốn vay nợ viện trợ nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng nguồn vốn vay nước ngoài của Việt Nam, nhưng lại chưa có một cơ chế chính sách và một cơ quan đầu mối quản lý thống nhất về nợ nước ngoài của Việt Nam. Vì vậy, trong thời gian tới đề nghị Chính phủ, các cơ quân quản lý hà nước về ODA cần sớm xem xét, nghiên cứu, xây dựng và trình Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh về vay nợ viện trợ nước ngoài của Việt Nam thay thế cho Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 về quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, cũng như hợp nhất tát cả các Nghị định có liên quan đến vay nợ viện trợ nước ngoài nói chung, ODA nói riêng của Việt Nam. Pháp lênh ra đời sẽ góp phần nâng cao năng lực quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam.
Bên cạnh việc xây dựng Pháp lệnh, chúng tôi cho rằng đã đến lúc Chính phủ và các cơ quan quản lý Nhà nước về ODA sớm xem xét việc thành lập một cơ quan đầu mối quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam nhằm hợp nhất vai trò quản lý hiện nay giữa các Bộ vào một đầu mối. Cơ quan này sẽ có trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ trong việc kiện toàn và giám sát có hệ thống toàn bộ các hoạt động của các PMU và toàn bộ nguồn vốn ODA tại tất cả các Bộ, Ngành UBND tỉnh, TP.
Nguồn: TC Xây dựng số 7/2006