Từ sau khi xảy ra vụ việc của PMU - 18 có rất nhiều ý kiến đi tìm nguyên nhân và nhiều ý kiến đổ lỗi cho mô hình tổ chức của PMU là nguyên nhân chủ yếu với lý do là nó đứng ngoài sự điều tiết của luật pháp hoặc thậm chí cho rằng mô hình tổ chức PMU không tồn tại trên thế giới...
Trước hết cần nhận rõ một vấn đề: Nếu kết luận vội vàng thiếu căn cứ để rồi đi đến những giải pháp như thay các tổ chức PMU bằng một mô hình tổ chức khác sẽ đụng chạm đến hàng vạn PMU tức các ban quản lý dự án BQLDA đang tồn tại trên lãnh thổ Việt Nam hiện nay trong khi nguyên nhân lại không hoàn toàn do cơ chế hay mô hình tổ chức.
Vậy thực chất vấn đề là gì?
1. Trước hết cần khẳng định mô hình tổ chức các PMU tức các BQLDA đã hình thành phát triển và tồn tại theo luật pháp từ nhiều thập niên nay dựa trên các nghị định do Chính phủ ban hành nếu chỉ tính từ 1980 trở lại đây tức trong thời kỳ đổi mới đó là các Nghị định: NĐ 385/HĐBT/1991; NĐ 177CP/1994; NĐ 42, 92CP/1995, 1996; NĐ 52CP/1999; NĐ 12CP/2000 và NĐ 07CP/2003... và gần đây nhất là Luật Xây dựng được Quốc hội thông qua 11/2003 có hiệu lực từ ngày 1/7/2004 và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn quản lý dự án QLDA đầu tư xây dựng ĐTXD công trình đã kế thừa và tiếp tục làm rõ về quyền hạn trách nhiệm của chủ đầu tư CĐT đại diện CĐT các BQLDA các tổ chức tư vấn cũng như các nhà thầu.
2. Sau nhiều năm đổi mới cơ chế quản lý đầu tư - xây dựng đến nay chúng ta đã phân định được rạch ròi 2 loại CĐT các dự án Nhà nước. Đó là:
2.1. Đối với các dự án đầu tư thuộc các doanh nghiệp nhà nước DNNN được thực hiện bằng vốn tự có, vốn tín dụng có bảo lãnh hoặc bằng tín dụng thương mại... CĐT chính là Hội đồng quản trị đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN đối với các TCty 90TTg và 91TTg và giám đốc Cty đối với các Cty độc lập là người được quyền quyết định đầu tư các dự án trừ các dự án thuộc nhóm A phải được Chính phủ cho phép trước khi quyết định đầu tư. Trong trường hợp này CĐT có thể trực tiếp QLDA hoặc thành lập BQLDA thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn do CĐT "uỷ quyền"; Xin nhấn mạnh rằng không phải là "phân cấp" mà là "uỷ quyền" tức trách nhiệm liên đới giữa CĐT và BQLDA.
2.2. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước dù là vốn tích luỹ hay trong nước hoặc vốn viện trợ, vay của nước ngoài - như ODA... thì ở ta hay ở các nước phát triển trên thế giới cũng vậy - vốn này được thực hiện theo phương thức "cấp phát" không phải tín dụng dùng để đầu tư cho những dự án hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn cầu cống, đường sá, kênh mương, trường học, bệnh viện.... Đối với những dự án này người quyết định đầu tư tức phê duyệt dự án là các cấp quản lý ngân sách từ các Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã... còn CĐT là người được thụ hưởng ngân sách như hiệu trưởng trường học, giám đốc bệnh viện... hoặc là người được Nhà nước giao quản lý khai thác sau khi dự án được hoàn thành Tổ chức quản lý đồng bộ, và các cấp trực thuộc, Cty khai thác công trình thuỷ lợi... trong khá nhiều trường hợp khi thực hiện dự án chưa xác định rõ người khai thác sử dụng là ai chỉ sau khi hoàn thành Nhà nước mới thành lập tổ chức giao cho việc khai thác sử dụng. Có thể đây là vấn đề cần xem xét như các nghị định đã yêu cầu" "cần xác định rõ CĐT ngay khi bắt đầu hình thành dự án" và CĐT này cần làm cả hai nhiệm vụ: Trực tiếp QLDA thông qua các BQLDA hoặc đi thuê tư vấn QLDA trong cả giai đoạn thực hiện dự án và giai đoạn khai thác, sử dụng vận hành dự án.
3. Về quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể: CĐT - "BQLDA" các Tổ chức tư vấn và các nhà thầu XD và cung ứng thiết bị cũng đã được các nghị định, từng bước xác định rõ ràng.
3.1. Về CĐT và mối quan hệ với BQLDA: Ở đây cần phân biệt rõ hai trường hợp:
3.1.1. Đối với các dự án đầu tư của DNNN: CĐT đã được xác định rõ ngay từ khi hình thành dự án để đi đến quyết định đầu tư đó chính là Chủ tịch Hội đồng quản trị của các TCty 90 -91TTg hoặc là giám đốc Cty độc lập. Việc triển khai thực hiện dự án thường được thông qua các BQLDA PMU do CĐT lập ra để giúp CĐT triển khai thực hiện dự án và các bộ phận chuẩn bị sản xuất của dự án hình thành ngay trong lòng các BQLDA như chuẩn bị đào tạo công nhân vận hành, chuẩn bị sản xuất thử không tải hoặc có tải... và bộ phận này tiếp nhận việc chuyển giao nhiệm vụ quản lý vận hành dự án sau này. Có thể về mô hình quản lý này hiện nay là cơ bản hợp lý sau nhiều năm đổi mới cơ chế quản lý.
3.1.2. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư thì trước hết về cơ chế hiện hành luôn xác định: Người quyết định đầu tư các dự án này là cơ quan quản lý nhà nước các cấp theo luật định. Ngân sách nhà nước được "cấp phát" cho các dự án thuộc cấp nào thì lẽ ra cấp đó là CĐT và giữ quyền quyết định đầu tư vì vậy: Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã là người quyết định đầu tư các công trình công cộng như đường sá, cầu cống, đê điều, kênh mương, bệnh viện, trường học, sân vận động, nhà thi đấu... Tuy nhiên người đứng đầu các cấp này từ Bộ trưởng, chủ tịch tỉnh, huyện, xã trừ Chủ tịch xã được luật lệ cho phép không được trực tiếp làm CĐT ở nước ta hay các nước phát triển cũng vậy trừ các dự án đầu tư thuộc mục đích XD cơ sở vật chất của cơ quan mình như trụ sở làm việc, công nghệ thông tin phục vụ quản lý của chính cơ quan đó.... Vì sao các nghị định lại quy định như vậy? Lý giải vấn đề này như sau:
Một là: Các cơ quan quản lý nhà nước cần tách khỏi các chủ đầu thể trực tiếp có liên quan đến dự án đó là CĐT - Tổ hức tư vấn và Nhà thầu: đây là những chủ thể "bị Nhà nước quản lý" và chính các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trực tiếp đối với các dự án Nhà nước về tiến độ về chất lượng và chi phí 3 mục tiêu cơ bản của QLDA. Các chủ thể này là đối tượng để các cơ quan quản lý nhà nước các cấp theo phân cấp quản lý kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm...
Hai là: Đối với các dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế cũng như của Chính phủ các nước ODA đã quy định một nguyên tắc: "Nghiêm cấm các nhà thầu XD và cung ứng thiết bị thuộc CĐT mà CĐT này là người đứng ra vay vốn tham gia đấu thầu thuộc các gói thầu này. Khi áp dụng định chế này có nghĩa là các Bộ trưởng, các Chủ tịch UBND các cấp nếu làm CĐT thì các nhà thầu thuộc các bộ, các UBND không được tham gia đấu thầu các gói thầu này theo đó các công trình giao thông - thì các nhà thầu của Bộ Giao thông vận tải, các nhà thầu thuộc các UBND và địa phương quản lý không được tham gia đấu thầu các gói thầu mà mình làm CĐT... tồn tại này là sản phẩm của mô hình quản lý thời kỳ kế hoạch hoá tập trung bao cấp đã hình thành các "Bộ kinh tế" Đặc biệt là các ngành giao thông, thuỷ lợi... tương tự như các sở ngành thuộc các UBND tỉnh sử dụng vốn ngân sách nhà nước; chính vì lý do này mà các nghị định đã ghi rõ các cơ quan quản lý nhà nước các cấp không được kiêm nhiệm vai trò CĐT các dự án công cộng và các nghị định và văn bản hướng dẫn cơ chế quản lý đã xử lý vấn đề này dựa trên nguyên tắc?
Một là, các Bộ trưởng, các Chủ tịch UBND các cấp trừ UBND xã phải "uỷ quyền" quản lý cho các Ban quản lý làm nhiệm vụ đại diện CĐT trong quá trình triển khai thực hiện dự án. Cần nói rõ nguyên tắc "uỷ quyền" trong các nghị định: "Người uỷ quyền Bộ trưởng, Chủ tịch UBND... phải chịu trách nhiệm về sự uỷ quyền của mình và người được uỷ quyền các BQLDA phải chịu trách nhiệm trước người uỷ quyền và trước pháp luật".
Hai là, cần nhấn mạnh trong mọi trường hợp khi sử dụng ngân sách nhà nước thì người quyết định đầu tư phê duyệt dự án và kiểm soát dự án luôn khẳng định là Bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND các tỉnh luôn luôn giữ quyền quyết định đầu tư đối với các dự án từ lớn đến nhỏ A-B-C trừ các dự án dưới 5 tỷ đối với cấp huyện, dưới 3 tỷ đối với cấp xã, còn các BQLDA phải thực thi trong phạm vi dự án được phê duyệt, đồng thời phải chịu sự quản lý giám sát các cấp quyết định đầu tư theo quy định của các Nghị định.
Ba là, những nguyên tắc uỷ quyền quản lý trên đây chỉ áp dụng trong trường hợp người quyết định đầu tư các cấp quản lý nhà nước ra quyết định thành lập các BQLDA còn trường hợp CĐT thuê tư vấn QLDA thì tổ chức QLDA trong trường hợp này không được phép uỷ quyền mà họ thuần tuý chỉ là một tổ chức điều hành dự án mang tính dịch vụ chuyên môn như: lo chạy thủ tục giấy tờ liên quan đến dự án, soạn thảo làm văn bản thu xếp hợp đồng để CĐT ký với các nhà thầu tư vấn, giám sát thi công, và một số dịch vụ tư vấn khác trước và sau hợp đồng... Ở các nước phát triển Mỹ, Anh, Pháp, họ cũng có nhiều dự án phục vụ lợi ích công cộng, nói chung Chính phủ các nước đều lập ra các tổ chức thay mặt Nhà nước để quản lý các dự án của Chính phủ dưới dạng các cơ quan tổ chức tiếp nhận việc uỷ thác vốn và thông qua đấu thầu để lựa chọn các nhà thầu thực hiện trong khuôn khổ dự án được Nhà nước phê duyệt. Còn các tổ chức này có thể trực tiếp QLDA hoặc thuê tư vấn quản lý một số công việc mang tính dịch vụ chuyên nghiệp.
3.2. Về quyền hạn và trách nhiệm của các tổ chức tư vấn lập dự án, thiết kế, thi công, giám sát... và của các nhà thầu XD và cung ứng thiết bị phải thông qua các loại hợp đồng cũng như kèm theo các phương thức thanh toán phù hợp theo quy định hiện hành của Nhà nước ta cũng như những định chế của các tổ chức quốc tế. Như FIDIC - Liên đoàn kỹ sư tư vấn quốc tế....
Luật xây dựng và các Nghị định của Chính phủ... đã quy định rõ mối quan hệ và trách nhiệm quyền hạn của CĐT với các nhà thầu phải thông qua các loại hợp đồng cụ thể:
- Hợp đồng giữa CĐT với một Nhà thầu chính hoặc nhiều Nhà thầu chính.
- CĐT có thể áp dụng các hình thức hợp đồng: Tổng thầu thiết kế, tổng thầu XD, tổng thầu thiết kế và XD, tổng thầu thiết kế mua sắm thiết bị và thi công XD EPC, tổng thầu chìa khoá trao tay.
- Tuỳ theo hình thức hợp đồng mà lựa chọn các phương thức thanh toán cho phù hợp với quy định hiện hành cũng như định chế và tập quán quốc tế như phương thức hợp đồng chìa khoá trao tay hay phương thức hợp đồng điều chỉnh giá...
Qua các nội dung đã nêu trên có thể nói về nguyên tắc QLDA đã được xác định trong các văn bản pháp quy của Nhà nước gần đây nhất như Luật Xây dựng 2004 và các Nghị định của Chính phủ về quản lý đầu tư - xây dựng 2005. Cho đến thời điểm này về cơ bản là tương đối rõ ràng về mặt pháp lý; đương nhiên vẫn cần được xem xét bổ sung hoàn thiện.
Vậy đâu là nguyên nhân của sự đổ bể trong vụ PMU - 18 cũng như tình trạng lãng phí thất thoát trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng đang diễn ra phổ biến và ở mức nghiêm trọng như hiện nay? Cần tìm được nguyên nhân chủ yếu để từ đó mới hy vọng tìm ra những giải pháp hữu hiệu đẩy lùi và hạn chế tình trạng lãng phí thất thoát trong khu vực Nhà nước nói chung và trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng nói riêng.
Chắc chắn những tồn tại và giải pháp để khắc phục tình trạng trên đòi hỏi nhiều nghiên cứu cả về bề rộng và chiều sâu. Trong phạm vi bài viết này chỉ có thể nêu lên những cơ sở pháp lý đã được hình thành qua nhiều thập niên và một số giải pháp cần được coi là quan trọng cấp bách, cụ thể nhằm khắc phục tình trạng lãng phí thất thoát trong đầu tư và XD.
Nguyên nhân chủ yếu là kỷ cương xã hội trong việc chấp hành luật pháp và xử lý vi phạm không nghiêm đặc biệt trong lĩnh vực ĐTXD với những đặc thù không giống với sản phẩm công nghiệp được thể hiện dưới các hình thức:
Một là, không tuân thủ luật pháp hiện hành về trình tự ĐTXD trong các khâu lập, thẩm định và phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán và nghiệm thu thanh quyết toán công trình thể hiện qua sự buông lỏng quản lý của các cấp quản lý ngân sách ở mức độ thiếu trách nhiệm hoặc có nơi có lúc đã dung túng bỏ qua các vi phạm.
Hai là, lợi dụng đặc thù của quá trình sản xuất và sản phẩm XD như việc mua bán sản phẩm thông qua các hình thức hợp đồng khi chưa có sản phẩm, vì lẽ đó quá trình hình thành sản phẩm thường xảy ra việc điều chỉnh dự án, sửa đổi thiết kế... kéo theo thay đổi chi phí dự án do khối lượng phát sinh... lợi dụng tính đặc thù này do kém năng lực hoặc đạo đức nghề nghiệp của người thực hiện cũng như người thẩm định, thẩm tra... không tách bạch được hoặc một số trường hợp không muốn tách bạch những "phát sinh hợp lý, hợp pháp" với những "phát sinh bất hợp lý và bất hợp phát"... Đây cũng chính là nguyên nhân chủ yếu làm cho một số kết luận thanh tra, kiểm tra và kiểm toán trong một số trường hợp chưa thật sự thuyết phục. Như cách làm phổ biến đơn giản vừa qua là lấy dự toán so với tổng mức đầu tư ban đầu được duyệt hoặc lấy quyết toán so với tổng dự toán được duyệt... phần chênh lệch được coi là lãng phí thất thoát...
Hiện tượng vi phạm quy chế đấu thầu diễn ra khá phổ biến đã làm cho quá trình đấu thầu trở thành các màn kịch với "quân xanh quân đỏ", "thông thầu" hoặc "vây thầu" làm cho kết quả các cuộc đấu thầu bị sai lệch do đã được sắp đặt trước. Đây cũng là nguyên nhân nhiều gói thầu theo luật định lẽ ra phải đấy thầu nhưng đã chuyển qua cơ chế chỉ định thầu... hiện tượng tiêu cực có thể được chuyển qua một dạng khác nếu lại bị buông lỏng quản lý.
Nguyên nhân quan trọng phải đề cập đó là kỷ luật chi tiêu tài chính của các DN tư vấn và DN xây dựng rất lỏng lẻo thường là nơi thực hiện hành vi tham ô để thực hiện hành vi tham nhũng hầu như chưa có cơ chế kiểm soát, đặc biệt là việc chi tiêu tiền mặt của các DN này. Có thể nói nếu chỉ dừng lại ở khâu ký kết hợp đồng và thanh quyết toán giữa chủ đầu tư hoặc đại diện CĐT với các nhà thầu tư vấn, XD... được thể hiện khá "chặt chẽ", nhưng do dự án thì ít mà các nhà thầu tư vấn và XD lại quá nhiều bao gồm quá nhiều nhà thầu không có năng lực so với yêu cầu công việc... vì vậy đã nảy sinh mối quan hệ bất bình đẳng giữa các đơn vị giao thầu với các đơn vị nhận thầu; buộc các nhà thầu phải thực hiện các hành vi tham ô biển thủ tiền bạc, bớt xén vật tư... cho bản thân mình cũng như phục vụ cho việc thực hiện hành vi tham nhũng hối lộ dưới dạng "lại quả" cho CĐT và những người có liên quan đến quá trình QLDA.
Qua một số nguyên nhân phổ biến nói trên dẫn đến tình trạng lãng phí thất thoát trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng hiện nay cần sớm áp dụng một số giải pháp cấp bách cụ thể dưới đây:
Một là: Chống khép kín trong mối quan hệ CĐT - tổ chức tư vấn và các nhà thầu trong một bộ ngành, một địa phương tỉnh, thành phố bằng biện pháp XD cho được các tổ chức tư vấn thẩm ra, thẩm định, kiểm toán độc lập với CĐT cũng như không có lợi ích ràng buộc đối với các nhà thầu tư vấn và xây dựng. Trong nhiều trường hợp cần thiết có thể cho phép thuê tư vấn độc lập của nước ngoài tham gia các khâu này. Đây là kinh nghiệm và cũng là nguyên tắc hàng đầu của các tổ hức tư vấn quốc tế mà Việt Nam không phải là ngoại lệ.
Hai là: Kiên quyết xoá bỏ hình thức đấu thầu hạn chế, thực hiện đấu thầu rộng rãi, công khai, minh bạch đối với tất cả các gói thầu cũng như công khai các tiêu chí xét thầu về năng lực, kinh nghiệm cũng như giá cả. Kiên quyết hạn chế và không quay lại hình thức chỉ định thầu trừ một số ít các dự án liên quan đến bí mật quốc gia, cũng như an ninh, quốc phòng....
Ba là: Hạn chế tối đa việc chi tiêu tiền mặt trong hoạt động ĐTXD, kiên quyết và xiết chặt kỷ luật chi tiêu tài chính của các DN tư vấn và nhà thầu XD những người bị các CĐT hoặc các BQLDA "ra giá" ép buộc họ phải "lại quả" mỗi khi được "giao thầu" hoặc được "trúng thầu". Tăng cường các biện pháp quản lý giám sát của tài chính kho bạc và ngân hàng đối với các dòng tiền luân chuyển trong quá trình thực hiện đầu tư. Chỉ có như vậy mới hạn chế được nạn tham ô và rửa tiền của các cá nhân cũng như các tổ chức hiện nay. Đây cũng chính là các biện pháp chống tham ô, tham nhũng đã và đang thực hiện ở các nước phát triển và đang phát triển như Việt Nam hiện nay.
Nguồn tin : TC Xây dựng số 5/2006