Theo Khoản 10, Điều 3, Luật Quy hoạch 2017: “Tích hợp quy hoạch là phương pháp tiếp cận tổng hợp và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững”.
Do đó, tích hợp quy hoạch có thể hiểu là sự lồng ghép các nội dung cần thiết vào nội dung vốn có của quy hoạch, nhằm tạo nên một bản quy hoạch hoàn thiện, thống nhất giữa các nội dung liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, khắc phục được sự chồng chéo, xung đột giữa các quy hoạch khi lập riêng lẻ. Nhờ đó, quy hoạch đảm bảo được mục tiêu phát triển cân đối, hiệu quả, bền vững giữa các ngành, vùng lãnh thổ và toàn quốc gia”.
- Luật Quy hoạch đô thị
Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp. Hầu hết các đô thị là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương.
Theo Luật Đô thị: “Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị”.
Quy hoạch đô thị trả lời các câu hỏi về cách mọi người sẽ sống, làm việc và vui chơi trong một khu vực sẽ như thế nào, hướng dẫn sự phát triển có trật tự ở các khu vực đô thị, ngoại ô và nông thôn.
Do đó, quy hoạch đô thị cũng được hiểu là một dạng của quy hoạch tích hợp, nhằm tạo nên không gian sống cho cư dân, trong đó lồng ghép các yếu tố đa ngành, đa lĩnh vực, như:
(1) Địa lý - mối quan hệ không gian địa hình, địa chất, địa mạo với cư dân và tự nhiên;
(2) Môi trường, tài nguyên, sinh thái - mối quan hệ tương tác giữa hoạt động cư dân với môi trường xung quanh, khai thác môi trường đất, tài nguyên nước, hệ sinh thái để tạo dựng và cải thiện môi trường sống của cư dân;
(3) Kinh tế - mối quan hệ giữa nơi ở và nơi làm việc của cư dân, tổ chức sắp xếp không gian cho các ngành kinh tế phi nông nghiệp gồm công nghiệp, thương mại, dịch vụ có mức độ tập trung về địa lý, ứng dụng KHKT, chuyên môn hóa;
(4) Xã hội - là hệ thống các chức năng phục vụ cho nhu cầu hàng ngày của cư dân, như giáo dục, y tế, văn hoá, TDTT, nghỉ ngơi giải trí;
(5) Hạ tầng - là hệ thống các công trình và mạng lưới cấp nước, thoát nước, cấp điện, chiếu sáng, công trình cấp xăng dầu, khí đốt, thông tin liên lạc, hệ thống thu gom và xử lý chất thải rắn, nghĩa trang, giao thông cho khu vực đô thị.
2. Các phương pháp quy hoạch đô thị tích hợp
Trên thế giới có nhiều phương pháp quy hoạch đô thị phản ánh mức độ tích hợp khác nhau. Theo UN - HABITAT (2009), có thể phân nhóm các phương pháp quy hoạch đô thị theo 7 nhóm sau:
- Quy hoạch không gian chiến lược;
- Phương pháp quy hoạch không gian mới lồng ghép quản trị;
- Quản lý và định chế hóa đất đai;
- Quy hoạch có sự tham gia;
- Quy hoạch tập trung giải quyết các vấn đề đô thị mang tính chuyên ngành;
- Quy hoạch các hình thái không gian đô thị mới.
Ở Việt Nam đang sử dụng phương pháp Quy hoạch tổng thể được kế thừa phương pháp quy hoạch đô thị hiện đại (truyền thống) kiểu Xô Viết, thiên hướng hoạch định những điều cần làm, cân đối theo các chỉ tiêu và theo thời gian tức là bố trí sắp xếp trên mặt bằng lãnh thổ, theo hệ thống tầng bậc. Phương pháp quy hoạch tổng thể đến nay nảy sinh nhiều bất cập và bị phê phán, đã được Viện Quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia tổng kết trong các đề tài NCKH, như Đề tài cấp nhà nước “Đổi mới toàn diện phương pháp lập quy hoạch”, chủ trì là TS.KTS. Ngô Trung Hải và Đề tài cấp bộ “Đổi mới phương pháp luận quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị”, chủ trì là PGS.TS.KTS.Lưu Đức Cường. Đó là: cách tiếp cận từ trên xuống, mang tính áp đặt; tính xơ cứng của sản phẩm quy hoạch, không đủ linh hoạt để có thể đáp ứng các thay đổi của thực tiễn; tụt hậu về mặt phương pháp luận dưới sức ép toàn cầu hóa; sự không tương thích với quá trình thay đổi thể chế và cải cách hệ thống quản trị của chính quyền đô thị; hệ thống quy hoạch dựa trên các quy định và tiêu chuẩn không thích hợp làm tăng chi phí xây dựng và giảm khả năng tiếp cận tài nguyên đất của khu vực kinh tế tư nhân. Tính đơn năng trong phân bố các không gian của đô thị…
3. Quy hoạch đô thị tích hợp trong các bước lập quy hoạch
Các bước cơ bản trong việc lập đồ án quy hoạch đô thị có thể chia thành các bước như sau:
- Bước 1: Thu thập số liệu hiện trạng.
- Bước 2: Phân tích, đánh giá hiện trạng điều kiện tự nhiên, dân số, sử dụng đất, không gian đô thị, hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật và môi trường; đánh giá công tác quản lý, thực hiện theo quy hoạch đã được duyệt; xác định các vấn đề cơ bản cần giải quyết.
- Bước 3: Xác định mục tiêu, tính chất và động lực phát triển đô thị.
- Bước 4: Xác định các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật đối với đô thị và từng khu vực chức năng.
- Bước 5: Dự báo tác động của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, phát triển đô thị, tỷ lệ đô thị hóa; quy mô dân số, đất đai, hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật cho đô thị và các khu chức năng.
- Bước 6: Định hướng phát triển không gian đô thị và quy hoạch sử dụng đất: Cấu trúc và hướng phát triển đô thị (khu đô thị hiện hữu và khu đô thị mới); xác định các hệ thống trung tâm (có kết hợp với phân khu vực sử dụng không gian ngầm để xây dựng công trình ngầm), công viên, hành lang cây xanh và không gian mở, quảng trường trung tâm cấp đô thị; định hướng phát triển các khu vực dân cư nông thôn; đề xuất tổ chức không gian, kiến trúc cho các vùng kiến trúc, cảnh quan, các trục không gian chính, quảng trường, cửa ngõ đô thị, điểm nhấn đô thị; xác định mối liên hệ giữa không gian đô thị cũ và mới. Định hướng phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng thương mại, văn hóa, giáo dục, y tế, thể thao, đào tạo; hệ thống cây xanh, quảng trường đô thị. Định hướng quy hoạch sử dụng đất đô thị theo các giai đoạn quy hoạch.
- Bước 7: Thiết kế đô thị.
- Bước 8: Định hướng phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị gồm giao thông, cao độ nền và thoát nước mưa, cung cấp năng lượng, viễn thông, cấp nước, thoát nước bẩn, quản lý chất thải rắn và nghĩa trang.
- Bước 9: Đánh giá môi trường chiến lược.
- Bước 10: Kinh tế đô thị, luận cứ xác định danh mục các chương trình, dự án ưu tiên đầu tư theo các giai đoạn quy hoạch; đề xuất, kiến nghị nguồn lực thực hiện.
Tích hợp trong các bước lập quy hoạch đô thị được hiểu là có sự tham gia của các bên liên quan, hay quy hoạch có sự tham gia của cộng đồng. Cơ cấu của một cộng đồng đô thị Việt Nam bao gồm một số bộ phận cấu thành chủ yếu sau:
- Cơ cấu nhân khẩu - xã hội;
- Cơ cấu xã hội nghề nghiệp;
- Cơ cấu quản lý hành chính - quyền lực;
- Tổ chức xã hội và các đoàn thể xã hội, nhóm tự nguyện.
Các bước lập quy hoạch ở Việt Nam, sự tham gia của chính quyền, đoàn thể, nhiều ban ngành, lĩnh vực có liên quan đều được tham vấn trong suốt quá trình lập quy hoạch đô thị thông qua các hội nghị, báo cáo. Do quy hoạch đô thị chịu sự chi phối của định hướng phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời nội dung nghiên cứu bao trùm nhiều lĩnh vực liên quan đến hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật đô thị, môi trường, do vậy, đã có sự rà soát, kết nối, kế thừa các quy hoạch, kế hoạch phát triển của tất cả các ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, việc phối hợp với các ngành chủ yếu dừng ở việc cập nhật, khớp nối các quy hoạch, kế hoạch ngành đã có vào nội dung quy hoạch đô thị chứ chưa thực sự cùng nhau tham gia để lập một quy hoạch đô thị tích hợp đa ngành, từ đó làm cơ sở để triển khai chi tiết từng quy hoạch chuyên ngành hướng tới một mục tiêu, tầm nhìn chung của đô thị.
Yêu cầu lấy ý kiến cộng đồng đã được quy định tại Luật Xây dựng (Điều 16, 17) & Luật Quy hoạch đô thị (Điều 20, 21) liên quan đến trách nhiệm, hình thức và thời gian lấy ý kiến cộng đồng liên quan đến nhiệm vụ và đồ án quy hoạch. Cộng đồng bao gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan đến khu vực quy hoạch.
Nhìn chung, sự tham gia của các bên liên quan và công chúng còn hạn chế và nhiều trường hợp mang nặng tính hình thức.
4. Kết luận
a. Để quy hoạch đô thị thực sự là quy hoạch tích hợp, pháp luật về quy hoạch đô thị thay đổi nhận thức bản chất của quy hoạch đô thị là quy trình khép kín từ:
- Xác định vấn đề và cơ hội;
- Xác định các mục tiêu;
- Xác định các chính sách;
- Xác định các thiết chế và cơ chế;
- Chương trình hành động cụ thể;
- Lập dự án và thiết kế;
- Thực hiện dự án của Chương trình;
- Vận hành dự án và rút kinh nghiệm;
- Đánh giá toàn bộ để rút ra bài học và bắt đầu lại.
b. Phương pháp tích hợp thể hiện trong phương pháp lập quy hoạch tổng thể truyền thống đang có nhiều bất cập cần đổi mới. Yêu cầu chung là:
- Lồng ghép đa ngành, đa lĩnh vực đủ hình thành kế hoạch mang tính tổng thể, bao quát các lĩnh vực phát triển và quản lý đô thị;
- Đáp ứng tính linh hoạt trong quy hoạch và sự biến đổi thường xuyên của nền kinh tế thị trường;
Gắn quy hoạch với quản lý và kiểm soát xây dựng đô thị, gắn không gian vật thể đô thị và hoạt động đô thị.
- Rút ngắn quy trình, thời gian, quy hoạch mang tính mở thúc đẩy đầu tư và phát triển. Bãi bỏ quy tắc chờ quy hoạch cấp trên đủ mới tiến hành quy hoạch cấp dưới.
- Vai trò quan trọng của tài chính đô thị đảm bảo tính khả thi.
- Tập trung giải quyết các vấn đề Nhà nước chịu trách nhiệm giải quyết, đảm bảo phát triển cân bằng, hài hòa, đảm bảo công bằng, an sinh xã hội.
c. Mức độ tích hợp trong quy hoạch đô thị
Để sự tham gia của các bên liên quan và công chúng trong các bước lập quy hoạch thực sự hiệu quả, cần thúc đẩy phương pháp quy hoạch đô thị có sự tham gia. Tùy theo loại hình quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị hoặc tính chất, nhu cầu phát triển của mỗi đô thị, lựa chọn sự tham gia phù hợp.
Sự tham gia của cộng đồng có thể theo 4 mức độ (của Jean - Paul Lacaze người Pháp)
- Mức độ 1: Chủ yếu tập trung vào việc thông tin, thông báo cho người dân.
- Mức độ 2: Mở rộng các thủ tục quy chế để đưa vào đấy việc tham khảo ý kiến của người dân.
- Mức độ 3: Chấp nhận chia sẻ quyền chọn quyết định trong quy hoạch.
- Mức độ 4: Phân chia giám định cho cộng đồng.
Hoặc được thực hiện trên các mức độ (GS. Shirley Arnstein) sau:
- Chính quyền vận động nhân dân làm theo.
- Chính quyền đưa ra các quyết định và thông báo cho dân.
- Chính quyền trao đổi bàn bạc với các nhóm dân cư.
- Chính quyền đáp ứng các nhu cầu của người dân.
- Phối hợp giữa nhân dân và chính quyền.
- Giao quyền cho các nhóm dân cư.
- Nhân dân kiểm soát.
Phạm Thị Nhâm - Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia
Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 118+119/2022