Đô thị ‘nén’ và chiến lược phát triển theo thời gian tiếp cận

Tóm tắt: Việc xây dựng đô thị nén và tránh dàn trải là một nội dung quan trọng trong chiến lược đô thị tăng trưởng xanh quốc gia; tuy nhiên, đây là chủ đề rộng có nhiều cách hiểu và cách làm. Bài viết thảo luận về chiến lược phát triển đô thị nén trên cả không gian và theo thời gian tiếp cận. Thông qua đó, tác giả gợi ý việc áp dụng chiến lược này trong bối cảnh các đô thị lớn ở Việt Nam đang mở rộng nhanh chóng cùng thách thức chuyển đổi từ lệ thuộc xe máy sang lệ thuộc xe hơi. Từ khóa: phát triển dàn trải, đô thị nén, tăng trưởng thông minh, quản lý tích hợp, đô thị phát triển theo thời gian tiếp cận.

A.Đô thị nén không chỉ là ‘cao tầng’

Khái niệm về đô thị nén hay “nhỏ gọn” ra đời trong bối cảnh các thành phố mở rộng dàn trải cùng với bùng nổ của xe hơi. Thế kỷ 20 ở phương Tây đánh dấu giai đoạn phát triển bùng nổ của xe hơi cá nhân. Thu nhập tăng nhanh và tầng lớp trung lưu mở rộng cổ súy cho phong cách sống biệt lập thúc đẩy quá trình đô thị hóa ở ngoại vi (suburbanization). Sự lan tỏa nhanh chóng của các dự án nhà ở mật độ thấp được hỗ trợ bởi lợi nhuận của ngành bất động sản, xe hơi, và quản lý quy hoạch. Nhiều khu ngoại vi thành phố lớn trở thành các thị trấn chỉ để ngủ (bed town) còn dịch vụ ngày càng xa nơi có việc làm. Người dân phải di chuyển ngày càng xa hơn để đi làm với sự lệ thuộc vào xe hơi cá nhân là biểu hiện của các đô thị dàn trải (urban sprawl).

Đô thị hóa dàn trải dựa trên nền tảng xe hơi đã được chứng minh thiếu tính bền vững. Khi kết nối lệ thuộc vào xe ô tô cá nhân, ách tắc giao thông là tất yếu tại các cửa ngõ trung tâm và các trục chính. Các khu đô thị ngoại vi mật độ ở thấp làm tăng cự ly di chuyển, tăng phát thải khí nhà kính và khí gây ô nhiễm môi trường, và đặc biệt là tăng chi phí cho xã hội do tắc nghẽn, tốn kém nhiên liệu, và đất đai. Mật độ thấp làm tăng chi phí bảo trì hạ tầng đè nặng lên ngân sách địa phương và suy giảm tính gắn kết xã hội do các mô hình ở ngày càng biệt lập theo nhóm thu nhập [1-3].

Đô thị nén không đơn thuần là xây dựng hơn mà là tăng trưởng thông minh hơn.  Khái niệm đô thị “nén” (compact) không chỉ là một kết quả cụ thể mà là một quá trình điều chỉnh cách thức tăng trưởng thông minh hơn (smart growth) với mục tiêu xây dựng các đô thị nhỏ gọn, hiệu quả từ sử dụng đất cho tới đi lại nhằm nâng cao khả năng tiếp cận đến các trung tâm công cộng, nhà ở, và việc làm với chi phí và cự ly di chuyển hợp lý, giảm thiểu chi phí hạ tầng và dịch vụ công, giảm chi phí kinh doanh cho doanh nghiệp, giảm thiểu tác động của quá trình đô thị hóa lên môi trường tự nhiên, và giảm bất bình đẳng xã hội [4]. 

Các khu vực được “nén” thường là trung tâm dịch vụ, dọc hành lang giao thông công cộng nơi có thể khai thác phương thức đi lại phi cơ giới như đi bộ và xe đạp. Đô thị nén đúng cách dành thêm không gian công cộng, cho cây xanh, và mặt nước, tăng khả năng tiếp cận đến tự nhiên giúp cải thiện sức khỏe cộng đồng. Khu vực “nén” luôn tạo điều kiện để tạo sự đa dạng trong hệ sinh thái định cư, đem nhiều việc làm đến gần chỗ ở và các nhóm thu nhập xích lại gần nhau hơn[i].

Cách thức quản lý tăng trưởng thông minh hơn đòi hỏi nỗ lực của nhiều bên và thay đổi về nhận thức và phương pháp. Thực thi tăng trưởng thông minh đòi hỏi thay đổi trong văn hóa “xây” với văn hóa “đi”, văn hóa “đầu tư”. Những nội dung này phản ánh rõ nét trong chính sách phát triển định hướng vận tải công cộng (Transit Oriented Development - TOD) [6-8]với mục tiêu ưu tiên xây dựng đô thị phục vụ con người thay vì xe hơi vốn ưu tiên không gian làm bãi đỗ xe và đường cao tốc [9].  Người dân có thể di chuyển ít hơn nhưng tiếp cận thuận lợi hơn đến việc làm và dịch vụ. Quá trình này thay đổi thước đo của đi lại từ tốc độ di chuyển sang thời gian tiếp cận (accessibility vs. mobility) với các ưu tiên để cải thiện sức khỏe vận động trong quá trình tiếp cận (active transit) [10, 11].

Cách thức để xây dựng đô thị “nhỏ gọn” có thể được tóm lược trong một số nguyên tắc cơ bản. Diễn đàn về tăng trưởng thông minh ở Hoa Kỳ thường nhắc tới các khuyến nghị về nguyên tắc như quy hoạch giao thông tích hợp, đất đai hỗn hợp, hợp tác phát triển, quy hoạch tham gia, ra quyết định minh bạch, và nhà ở đa dạng cho nhiều đối tượng (Xem Bảng dưới):

Bảng 1: Một số khuyến nghị về nguyên tắc để tăng trưởng thông minh và “nhỏ gọn”

Việc làm cho các đô thị hiệu quả có hai cách tiếp cận là tập trung vào tổ chức không gian và tổ chức đi lại. Trước tiên chúng ta bàn về “nén” dựa vào các giải pháp tổ chức không gian.

B.Xây dựng các đô thị nén theo tiếp cận không gian

Kiểm soát theo tổ chức đất đai và mật độ xây dựng là cách làm phổ biến để đảm bảo đô thị nhỏ gọn. Chỉ số mật độ dân cư (người/ha), hệ số sử dụng đất (Floor Area Ratio - FAR hoặc Floor Space Index - FSI), hay mật độ đơn vị căn hộ trên đơn vị diện tích (Dwelling Unit/ha - DU) có thể tính trên diện tích đất xây dựng nhà ở (net) hoặc tính trên tổng diện tích đất xây dựng đô thị (bao gồm cả hạ tầng đô thị và đất dịch vụ kinh doanh gross). Mật độ dân cư thường được sử dụng để tính toán bố trí ở quy mô thành phố, còn quy mô nhỏ hơn như tiểu khu cần sử dụng kết hợp cả mật độ dân số và các chỉ số khác (FAR, DU) để quản lý^[iv].

Mật độ nào được coi là phù hợp trên thực tế không nên quá cao. Để duy trì tính hiệu quả của vận tải công cộng, các mô hình tính cho thấy mật độ dân cư cần đạt tối thiểu 50 người/ha trên phạm vi toàn thành phố (5.000 người/km² - khu trung tâm kinh doanh có thể cao hơn). Tham khảo mật độ dân số ở các thành phố lớn trên thế giới cho thấy khu vực xây dựng chỉ cần 211 người/ha đã là một trong số 10 đô thị có mức độ nén cao nhất thế giới (xem Bảng dưới). Như vậy để coi là “nén” không phải khó và để đạt độ nén cao ở quy mô toàn bộ đô thị có thể không cần thiết, mà vấn đề là sự phân bố không gian (công viên và giao thông) đã bố trí để khai thác tối ưu như thế nào. 

Bảng 2: Xếp hạng mật độ dân số ở các đô thị và vùng trên thế giới.

Nguồn: Viện Lincoln - trích lại từ [4]

Chú ý: Đô thị càng lớn và nén càng cao ở trung tâm cần có vùng ngoại vi càng rộng để dự trữ nước, để làm nông nghiệp đô thị, và không gian sinh thái rừng và đất ngập nước đảm bảo cân bằng sinh thái.  Nếu tính cả hai mức độ “nén” khu vực xây dựng liên tục và khu vực chức năng mở rộng thì khả năng nén có giới hạn.

Mức độ nén ở khu vực trung tâm cần đi kèm với không gian công cộng. Các khu vực chức năng như trung tâm thương mại, nhà ở, đầu mối giao thông, logistics, hay khu công nghiệp cần chỉ số nén về xây dựng - tức là hệ số sử dụng đất chứ không đo bằng dân số.  Khu trung tâm (CBD) có thể kết hợp ở và mức độ nén cần cao để phục vụ kinh doanh nhưng cũng cần nhiều không gian dành cho giao thông và công trình công cộng. Các thành phố có tính cạnh tranh cao như Barcelona, New York, hay Brussels dành tới 35% diện tích và công trình công cộng khác là 15% tại khu trung tâm [4]để đảm bảo phục vụ cộng đồng tập trung. Tại các khu vực khác, công viên, không gian mở, không gian chức năng như thể thao, trường học, bệnh viện cũng được bố trí để tiếp cận trong thời gian ngắn. Các đô thị có chất lượng sống tốt (livable) đều có thời gian tiếp cận từ nơi ở đến khu vực cây xanh tập trung là 15 phút đi bộ và tổng diện tích cây xanh chiếm từ 10 - 30% diện tích đất đô thị[v]. Với diện tích cây xanh bình quân đầu người ở TP.HCM và Hà Nội đều dưới 1 m²/người thì đô thị nén trước hết cần giúp tăng diện tích cây xanh đạt chuẩn (9 m²/người) nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống đô thị.

Tỷ lệ nén ở khu vực trung tâm có mật độ cao phụ thuộc vào năng lực hệ thống hạ tầng giao thông và vận tải hành khách công cộng. Về cơ bản, khu vực CBD cần giới hạn mức độ nén bởi giá đất cao làm các chủ đầu tư sẽ thâm dụng vị trí. Tuy nhiên, việc xây quá mức sẽ không chỉ quá tải giao thông mà còn làm hỏng cảnh quan đô thị. Giới hạn độ nén ở New York FAR là <10 hoặc cá biệt theo vị trí có thể lên tới 15[vi] tại các vị trí ven công viên trung tâm và có tiếp cận hệ thống Metro. Trên thực tế, hệ số 10 - 12 cũng đã được áp dụng tại nhiều vị trí tại Hà Nội và TP.HCM. Chỉ có điều chúng ta chưa có Metro và tỷ lệ đất dành cho giao thông chỉ từ 7 - 10% còn khu trung tâm đất dành cho giao thông hiện dưới 20%, có nghĩa là đã nén hơn nhiều so với “chuẩn” quốc tế.

Việc tính toán tỷ lệ “nén” theo khả năng chất tải của hạ tầng giao thông sử dụng công cụ đánh giá tác động giao thông (Traffic Impact Assessment - TIA). Công cụ này giúp quy đổi nhu cầu đi lại khi xây dựng công trình và từ đó ràng buộc các công trình xây dựng giảm thiểu tác động tới giao thông khu vực[vii]. Công cụ trên là một bộ phận hệ thống quản lý phát triển tích hợp giữa quản lý xây dựng và quản lý hạ tầng giao thông. Mục tiêu hướng tới là quản lý xây dựng phù hợp với năng lực phục vụ của hạ tầng giao thông (gồm cả đường bộ, vận tải hành khách công cộng), đồng thời định hướng và giảm thiểu tác động tiêu cực lên hạ tầng hiện hữu (xem Hình dưới) [14].

Hình 1: Sơ đồ minh họa tính toán mức độ nén theo khả năng phục vụ của hạ tầng giao thông^[viii]. Nguồn: Tác giả.

Mô hình nhà ở có tác động lớn tới mức độ nén tổng thể của đô thị. Do không gian dành cho nhà ở có thể chiếm tới 50% diện tích đất đô thị, cách thức xây dựng nhà ở có tác động lớn tới mật độ xây dựng. Lựa chọn giữa xây nhà biệt thự với chung cư thấp tầng có thể giúp diện tích đô thị giảm 6 lần. Một thành phố bán kính 2 km có thể chứa được 1 triệu dân nếu xây dựng nhà ở chung cư thấp tầng, còn nếu xây toàn biệt thự thì bán kính thành phố sẽ lên tới gần 10 km, và diện tích tăng 15 lần (xem Hình dưới). Nhà ở thấp tầng đã đem lại hệ số “nén” cao mà không cần xây nhà ở cao tầng (hay trên 6 tầng). Điều này giải thích rất nhiều quốc gia - ví dụ CHLB Đức chỉ cần xây dựng nhà ở dưới 6 tầng (cao không quá 22 m) đã đạt được mục tiêu tiết kiệm đất, tiết kiệm chi phí xây dựng, thuận tiện cho cứu hỏa, và tạo sự gắn kết cộng đồng[ix].

Hình 2: So sánh nhu cầu đất đai đô thị với các mô hình nhà ở khác nhau-Nguồn: UN [4].

Việc tăng mật độ cần chú ý vấn đề tổ chức sử dụng đất liền khoảnh. Nếu chỉ chú ý đến tỷ lệ nén của khu vực nhà ở hay văn phòng thì chưa đủ bởi quá trình mở rộng luôn tạo ra nhiều khu đất bỏ trống, rời rạc, hoặc “lạc điệu” về công năng và cấu trúc.  Nhìn chung, các dự án nếu được cho phép sẽ “vẽ” 10, nhưng thực tế lại xây 5 và phân kỳ theo giai đoạn sẽ có thể cho mật độ xây dựng thấp hơn nữa. Trên thực tế, đa phần các dự án công cộng và dự án đô thị mới bỏ trống một nửa đất được cấp và quá trình lấp đài có thể kéo dài tới cả thập kỷ. Đặc biệt, nếu đất được giao không thu tiền hay giá thuê ban đầu thấp thì áp lực trả lãi vay thấp hơn tốc độ tăng giá bất động sản ngoại ô - dẫn tới tình trạng này càng phổ biến. 

Bên cạnh đó, các dự án ở ngoại ô thường đầu tư theo cơ hội (theo phạm vi dự án) nên các khu đất bên ngoài ít có nhu cầu kết nối với làng xóm cũ và để lại nhiều diện tích xen kẹt (có thể lên tới 15 - 30% dạng đất xen kẹt). Đây là kết quả tổng hợp của việc thiếu hụt các công cụ kiểm soát thị trường như điều chỉnh đất đai (Land Pooling Readjustment - LPR), cung đất hai giá, quan hệ thân hữu, cơ chế chống đầu cơ và bỏ trống đất đai (thuế bỏ trống nhà/đất, thuế bổ sung mua đi bán lại, hay thuế tài sản property tax).

C.Phát triển đô thị nén theo chiến lược tiếp cận thời gian

Những năm gần đây, chiến lược tiếp cận theo thời gian trở thành trào lưu mới. Chiến lược này giúp thực thi các mục tiêu tăng trưởng thông minh thông qua các giải pháp định hướng theo tham số thời gian - ví dụ 15, 20, hay 45 phút. Chiến lược thời gian vốn đã là nền tảng để thiết kế các đô thị nông nghiệp có khu trung tâm dịch vụ tiếp cận phi cơ giới theo mô hình “nén”. Với sự lên ngôi của xe hơi, các thành phố mất dần cấu trúc “nén” cùng đường cao tốc và phòng cách sống ngoại vi biệt lập. Khi các đô thị tổ chức lại theo phương thức tiếp cận việc làm và dịch vụ, mỗi đô thị sẽ có các giới hạn về cấu trúc không gian gắn với phương tiện chủ lực [15]. Mỗi thành phố sẽ có thể lựa chọn hoặc bị xô đẩy vào các lựa chọn không mong muốn do sự chi phối của cấu trúc kinh tế - xã hội, hình thái đô thị, điều kiện và khả năng quản lý phát triển hạ tầng và vận tải công cộng [16].

Chiến lược thời gian được lựa chọn phụ thuộc vào mật độ, khả năng tương tác trong kết nối gần, tính đa dạng và khả năng chuyển đổi số. Mật độ đem tới khả năng tối đa hóa các dịch vụ đô thị cho nhu cầu ngày càng cao. Các kết nối gần giúp giảm khoảng cách di chuyển để đáp ứng yêu cầu kết nối xã hội và sử dụng hiệu quả  các nguồn tài nguyên thiên nhiên và giảm thiểu ô nhiễm và cải thiện sức khỏe cộng đồng. Sự đa dạng về phân bố mục đích sử dụng dụng đất giúp nuôi dưỡngnền kinh tế địa phương gắn với hệ sinh thái cộng sinh cho tất cả các nhóm thu nhập. Đổi lại, mật độ và sự gần gũi củng cố sức hấp dẫn của thành phố từ sự đa dạng của nó.

Chiến lược tiếp cận theo thời gian phù hợp với những thách thức mới của địa phương và toàn cầu. Phát triển đô thị nhỏ gọn và hiệu quả giúp cải thiện sức khỏe, giảm khí nhà kính và giảm ô nhiễm được phát huy trong nền kinh tế số, trong kỷ nguyên “thế giới nhanh”, “thế giới phẳng” và thách thức sau đại dịch Covid cũng như biến đổi khí hậu [16][17]. Những nơi đáp ứng yêu cầu về sức khỏe chính là nơi có tính cạnh tranh cao hơn, hấp dẫn đối với các tài năng hơn [18].

Kinh nghiệm thực thi các chiến lược tiếp cận theo thời gian cho thấy cơ hội cải thiện là rất đa dạng. TP Paris, Milan, hay Barcelona sử dụng thương hiệu 15 phút để tổ chức lại không gian ưu tiên cho đi lại bằng xe đạp trong gian phố đã được xây dựng từ kỷ nguyên đi lại phi cơ giới [19]. Trong khi đó, TP Bogota (Colombia) tập trung vào kết nối chuỗi các thành phố chia sẻ tầm nhìn và kế hoạch tích hợp các giải pháp đầu tư hạ tầng kết nối chung [20, 21]. TP Thượng Hải (Trung Quốc) tích hợp chiến lược này vào Quy hoạch tổng thể giai đoạn 2017 - 2035 để đưa mục tiêu "các cộng đồng kết nối trong phạm vi 15 phút". TP Portland (Hoa Kỳ) chọn giải pháp xây dựng các “tuyến phố hoàn thiện" để cư dân có thể tiếp cận với hầu hết các dịch vụ trong vòng 20 phút bằng cách sử dụng đi bộ và đặc biệt là xe đạp [22](xem bảng bên dưới).

Bảng 1- Các trường hợp nổi bật để áp dụng mô hình phát triển đô thị theo thời gian tiếp cận

Nguồn:[16, 20-27].

Quá trình thực thi chiến lược trên đòi hỏi nhiều giải pháp đồng bộ và sáng tạo. Tại Milan, những nỗ lực chỉnh trang và dịch vụ hóa, thương mại hóa các không gian chiến lược đã biến khu vực nhà ga hòa nhập về không gian với các khu phố kề cận, với không gian xanh để cư dân có thể  tiếp cận trong vòng 15 phút đi bộ. Tại Singapore, nhiều giải pháp được sử dụng để cải thiện quá trình di chuyển đến nơi làm việc theo hai cấp (20 phút đến nơi có dịch vụ và 45 phút đến trung tâm thành phố). Các giải pháp này tháo gỡ nhiều vướng mắc trong tiếp cận đến nơi có giao thông công cộng, đến nơi có dịch vụ, và nhiều vướng mắc khác với sự tổ hợp hệ thống hai cấp gồm các tuyến đường được phục vụ linh hoạt (DRS -Dynamic Routed Services), các tuyến đường xe đạp riêng, các hành lang ưu tiên vận tải công cộng (Transit Priority Corridors - TPC), và chương trình kết nối thẳng không qua trung chuyển (Point-to-Point - P2P) [25][13] (xem Hình dưới).

Hình 3.chiến lược phát triển thành phố theo thời gian tiếp cận ở Singapore - Nguồn: [25].

D.Một số suy nghĩ về đô thị ‘nén’ ở Việt Nam

Lợi ích của việc xây dựng “nén”, “nhỏ gọn”, hay “tăng trưởng thông minh” cũng như chiến lược tiếp cận theo thời gian đã rõ. Vấn đề là các thành phố lớn ở Việt Nam cần vận dụng cách tiếp cận trên như thế nào trong bối cảnh phát triển hiện nay. Sau đây là một số vấn đề cần cân nhắc.

1.‘Nén’ ở các đô thị đặc biệt

Các đô thị đặc biệt ở Việt Nam có nhu cầu lớn để tăng trưởng thông minh hơn với nhiều lý do. Những năm vừa qua, nhà cao tầng và đường cao tốc, đường trên cao đã trở thành lựa chọn nổi bật cho cả Hà Nội và TP.HCM. Tuy nhiên, nếu nhà cao tầng thiếu kết nối với hệ thống giao thông công cộng, việc các gia đình có điều kiện ở ngoại vi và đi làm, đón con ở trung tâm bằng xe hơi sẽ làm cho tình hình tắc nghẽn trầm trọng hơn. Hệ số sử dụng đất cao tại các khu đô thị mới không giúp người dân bỏ xe hơi để tiếp cận gần đến dịch vụ là thất bại về cả quy hoạch và tổ chức giao thông (xem hình dưới).

Hình 4: Phân tích tính kết nối các dự án nhà ở và phát triển mạng lưới vận tải công cộng sức chở lớn ở Hà Nội. Nguồn: [28].

Nhìn rộng hơn, có nhiều vấn đề cần điều chỉnh về tích hợp quy hoạch giao thông và đô thị. Nhìn từ đường Khuất Duy Tiến ở Hà Nội 8 làn dưới đất và 4 làn trên cao nhưng vẫn tắc bởi các nhà cao tầng mọc lên dọc tuyến này và sự phát triển nhà cao tầng gần đây chủ yếu nhắm tới tiếp cận bằng đường bộ và xe hơi cá nhân. Có thể biện minh rằng nhà cao tầng đã xây nhưng chưa có tàu điện ngầm. Nhưng khi có rồi thì sao? Nếu đo thử phạm vi phục vụ của các ga trên mạng lưới MRT theo quy hoạch ở Hà Nội và TP.HCM, chúng ta sẽ thấy mới có 16% dự án nhà ở cao tầng cùng các tòa tháp hỗn hợp nằm trong phạm vi đi bộ kết nối tới các ga. Điều này dẫn tới tỷ lệ sử dụng MRT có thể không cao và dẫn tới giảm sút cùng hiệu quả khai thác hệ thống MRT nói chung. Nói cách khác, còn nhiều việc phải làm để làm để có thể nén được hiệu quả khi các tòa nhà cao tầng cần được xây kết nối với các ga tốt hơn.

Hình 5: Phân tích khả năng tiếp cận tới các ga Metro tương lai từ vị trí các dự án nhà cao tầng ở TP.HCM năm (số liệu 2014). Nguồn: [29]

Dù hệ thống Metro là cơ hội lớn, cần chú ý các phương tiện khác cũng có thể giúp ‘nén’ từ xe đạp tới xe máy. Cấu trúc lại không gian vùng đô thị theo dạng ‘nén’ theo mô hình TOD là đương nhiên; song cấu trúc hiện tại ở TP.HCM hay Hà Nội cũng là nén nhưng trên nền tảng thiếu vắng kết nối nhanh bằng đường sắt đô thị. Để có 8 đường Metro TP.HCM hay Hà Nội có lẽ cần chờ 2 - 3 thập kỷ. Vấn đề là chúng ta làm gì trong hai thập kỷ tới để chuyển từ mô hình ‘nén’ một cực thành mô hình nén giúp mọi người có thể tiếp cận nhanh và thuận lợi đến các trung tâm công cộng mà không phải đi xa?

Giải pháp cho các vấn đề trên là chiến lược tạo các trung tâm dịch vụ hoàn thiện hơn để có thể tiếp cận hai cấp độ tới việc làm, dịch vụ bằng các phương tiện tối ưu trong điều kiện hạ tầng và năng lực quản lý hiện có. Phương tiện chiến lược cho các giải pháp này là hạn chế chuyển sang đi lại bằng xe hơi và thay thế bằng tổ chức không gian ưu tiên kết nối gần, tổ chức giao thông ưu tiên cho xe máy điện, xe đạp trợ lực điện để tiếp cận dịch vụ hiệu quả theo từng khu vực nhỏ và cho phạm vi cả thành phố. Ví dụ sau đây làm rõ hơn tính khả thi của chiến lược tiếp cận theo thời gian với lựa chọn phương tiện xe đạp trợ lực điện.

Áp dụng thử mô hình này ở TP.HCM, với đề xuất chia không gian thành phố thành 27 vùng “dịch vụ” (Zone) có bán kính 5 km[x] ở nội thị và 10 km ở ngoại vi. Mô hình này cho phép mỗi vùng có thể tiếp cận hầu hết các khu vực trong vòng 5 km hoặc 20 phút bằng xe tay ga. Nếu di chuyển đến trung tâm thành phố từ ngoại vi hoặc ngược lại, khoảng cách sẽ là 20 km hoặc 40 phút (với tốc độ di chuyển 30 km/h).  Mỗi khu vực dao động từ 1.000 ha (trung tâm đô thị)  đến 10.000 ha (nông thôn  hoặc ngoại ô) để làm nơi ở cho 200 -  500 nghìn cư dân. 

Hình 6: Mô hình phân khu theo thời gian tiếp cận trong 20 phút ở TP.HCM. Nguồn: [30].

Trong mô hình trên, những người đi làm ở Zone 2 bằng phương tiện xe đạp trợ lực điện vẫn có thể tiếp cận tới phạm vi có 400 nghìn dân và tới cả khu trung tâm tài chính ở quận 1 (CBD) và sân bay Tân Sơn Nhất nơi cung cấp đủ việc làm và dịch vụ từ cao cấp cho tới thiết yếu trong thời gian 20 phút (xem Hình dưới).

Hình 7: Phân tích khả năng tiếp cận dựa trên thời gian tại Zone 2 bằng xe đạp trợ lực điện. Nguồn: [30].

Những khu vực chuẩn bị khai thác đường sắt đô thị có thể đẩy nhanh các giải pháp phát triển nén như lập quy hoạch riêng theo cơ chế “nén”. Các khu vực đặc thù này cần tổ chức thi tuyển các giải pháp cải tạo tối ưu, đồng thời thu nạp và tạo đồng thuận trong tái phát triển trước khi thông qua. Các giải pháp phát triển không chỉ phát triển nhà ga (station plaza) mà còn kết nối và tối ưu hóa không gian kề cận nhằm khai thác hiệu quả nguồn đầu tư cũng như bổ sung nguồn lực đóng góp thông qua các công cụ thu lại giá trị gia tăng từ đất và không gian được xây thêm (land value capture[xi]) [31]. Thành phố sẽ có các trung tâm công cộng mới để giảm tải cho trung tâm, giảm cự ly di chuyển tới nơi làm việc, kiềm chế dịch chuyển sang xe hơi và thay thế bằng phương tiện thân thiện với môi trường hơn.

Các khu vực khác cần được quản lý xây dựng hiệu quả. Chỉ cho phép xây dựng các công trình thu hút nhu cầu đi lại (cao ốc và các trung tâm công cộng lớn) tích hợp trên các hành lang đủ năng lực phục vụ. Hạn chế xây dựng cao ốc không kết nối thuận tiện với hệ thống Metro và hạn chế xây dựng chỗ đỗ xe hơi trong các khu vực tắc nghẽn không cải thiện được về kết nối (bằng thu phí cao xây dựng các chỗ đỗ xe hoặc “bán” đấu giá các vị trí đỗ xe với giá thị trường xứng đáng). London hay Hong Kong, Singapore đều hạn chế chỗ đỗ xe theo khu vực, đồng thời cấp quota đăng ký xe mới hàng năm. Chúng ta có thể thu được phí xây dựng bãi đỗ xe gần tương đương với tiền sử dụng đất nếu nhìn vào giá chỗ đỗ xe ở Hong Kong, London, hay New York có thể lên tới gần 1 triệu USD mỗi vị trí[xii].

Nhìn chung, cần phát triển các mô hình hợp tác trong quản lý phát triển. Các giải pháp thực thi quy hoạch “nén” có thể bao gồm thí điểm sử dụng công cụ chuyển nhượng quyền phát triển (Transferable Development Rights - TDR^[xiii]) và điều chỉnh đất đai (Land Pooling & rReadjustment - LPR[xiv]) để cải tạo các khu nhà thấp tầng xập xệ, giảm phân mảnh và sử dụng đất hiệu quả. Ngoài ra, quá trình thực thi còn cần hợp tác như tạo cơ chế để cộng đồng cải thiện các điều kiện đi lại bằng xe đạp (làm xanh mái nhà và các bức tường green roof & green wall).

Việc áp dụng các giải pháp hỗ trợ chuyển đổi phương tiện cần nhiều nỗ lực phối hợp. Lợi thế của phương tiện “xanh” luôn có những rào cản do sự chèn ép hoặc tác động của các phương tiện khác. Người lựa chọn đi xe đạp hay đi bộ cần cải thiện về độ an toàn, tính tiện dụng, và giảm rủi ro sức khỏe do ô nhiễm và thời tiết nắng nóng.  Để giải quyết những lo ngại này, cần tích hợp giải quyết các vấn đề bao gồm:

1. Cải thiện các khu vực dịch vụ (việc làm, nhà ở và mạng lưới dịch vụ) thông qua các giải pháp quy hoạch (cho phép điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất và hệ số xây dựng).

2. Cải thiện điều kiện đi lại trên các hành lang giao thông “xanh” (bổ sung làn đường xe đạp, quản lý các giao lộ, và bố trí thuận tiện nơi giữ xe đạp) thông qua phương pháp quản lý giao thông.

3. Cải thiện môi trường (cải thiện về bóng mát cây xanh và ô nhiễm do phương tiện theo khu vực) thông qua các giải pháp quản lý môi trường.

2.Đô thị ‘nén’ ở các đô thị loại I

Các đô thị loại I (dân số nội thành từ 500 nghìn người) cũng cần các chính sách phát triển nén. Các giải pháp về quy hoạch giao thông và đô thị tích hợp, sử dụng đất hỗn hợp, hay phát triển các trung tâm dịch vụ và nhà cao tầng theo các hành lang kết nối thuận lợi với giao thông công cộng như xe buýt và xe buýt nhanh vẫn cần được chú ý.  Các giải pháp giữ không gian, kết nối gần với thiên nhiên, giảm nhà biệt thự, tăng nhà chung cư thấp tầng và nhà liên kế cũng là những giải pháp cần được xem xét.

Về lâu dài, các đô thị lớn trong vùng kinh tế trọng điểm sẽ kết nối với nhau để trở thành một chùm đô thị (cluster). Mô hình này dẫn tới các đô thị loại I, II hay III cũng có những trung tâm TOD dựa trên đường sắt. Các khu vực này cho phép “nén” cao hơn, trở thành trung tâm công cộng, nhà ở cho thuê, và tạo việc làm dịch vụ. Vùng ngoại vi sẽ có mật độ thấp hơn và có các mẫu hình nhà ở phù hợp.

3.Đô thị nén ở các đô thị nhỏ hơn

Nhu cầu ‘nén’ ở các đô thị loại II trở xuống (dân số dưới 100 nghìn người) vẫn cần tránh phát triển dàn trải. Vấn đề phát triển dàn trải ở các đô thị trung bình có thể chưa cấp thiết; tuy nhiên cần tránh xu hướng dàn trải phát triển từ các quy định và đồ án quy hoạch. Một số đồ án quy hoạch nhằm mục tiêu nâng loại đô thị dựa vào sáp nhập vùng ven dẫn phải phát triển dàn trải theo bề rộng, vừa có thêm dân số và cơ hội để chuyển đổi mục đích sử dụng và “bán” đấu giá. Tuy nhiên, tầm nhìn “to và rộng” sẽ phù hợp hơn ở các vùng kinh tế trọng điểm nơi có tốc độ gia tăng dân số theo vùng lớn hơn; còn các khu vực có tốc độ tăng trưởng thấp nên chăng ưu tiên “nén” theo mô hình nhỏ gọn và hiệu quả.

Cơ hội để phát triển nén và thông minh hơn ở các đô thị trung bình và nhỏ vẫn tồn tại. Tốc độ tăng trưởng trung bình và chậm ở các thành phố nhỏ là lợi thế để các lựa chọn có thời gian để cân nhắc. Các thành phố ở ĐBSCL phát triển theo hướng thích ứng với nguồn nước, giao thông thủy, và tài nguyên nông nghiệp có đặc điểm lan tỏa dọc các kênh và lộ. Dù đây là nhược điểm vì không tập trung, song với quy mô và cự ly di chuyển, chi phí di chuyển đường sông thấp thì việc tối ưu hóa sử dụng không gian đô thị đối với các đô thị dựa vào giao thông thủy sẽ có những đặc điểm riêng mà khái niệm nhỏ gọn có khác. Có thể tổng diện tích khu vực vẫn lớn vì phát triển theo hình tia không khép kín, nhưng diện tích thực bê tông hóa vẫn thấp, vẫn đảm bảo tiếp cận chi phí thấp tới nơi ở và việc làm, với dịch vụ công cộng thì đô thị vẫn “thông minh” và bền vững.

E.Thay cho kết luận

Xây dựng đô thị “nén” thực ra là quá trình quản lý tăng trưởng “thông minh hơn” theo cả không gian và thời gian tiếp cận. Để phát triển “nén” thành công cần thay đổi về cả tư duy lẫn tổ chức thực hiện, như lựa chọn thông minh trong mở rộng và cải tạo, tổ chức sử dụng đất hỗn hợp và bảo vệ tài nguyên, tích hợp quy hoạch giao thông và đô thị để tạo các cụm trung tâm dịch vụ để khai thác các phương tiện thân thiện với môi trường, tổ chức không gian của nơi ở và nơi có việc làm để rút ngắn cự ly di chuyển, phát triển vận tải công cộng và nhà cao tầng, quy hoạch cho người đi bộ và phi cơ giới, bảo vệ hạ tầng “xanh” và chống bê tông hóa bề mặt. 

Xây nhà cao tầng và dự án công cộng lớn cần đảm bảo các điều kiện đi kèm. Dù nhà cao tầng giúp “nén” đô thị về chiều đứng; tuy nhiên, nếu xây dựng nhà chung cư cao tầng thiếu gắn kết với Metro hay BRT thì nén vẫn làm gia tăng nhu cầu sử dụng xe hơi cá nhân. Bên cạnh đó, nếu tiếp tục xây nhà cao tầng theo mô hình cải tạo bóc lõi và không hạn chế xe hơi vẫn thất bại. Chỉ cần 6 tầng thôi nhưng nếu trên diện rộng cũng đã đủ độ “nén” để khai thác vận tải hành khách công cộng, chi phí nhà ở thấp, an toàn, và gắn kết xã hội.

Chiến lược tiếp cận thời gian cần được sớm nghiên cứu và áp dụng tại các vùng đô thị lớn. Các chiến lược tiếp cận theo thời gian giúp định hướng và phối hợp các hành động trên diện rộng và có tính linh hoạt cao sẽ tiết kiệm nguồn lực cho việc ứng phó với những bất ổn khó lường hiện nay. Tính hiệu quả của các phương tiện như xe đạp trợ lực điện sẽ đáp ứng khả năng chi trả của cả khu vực công và tư cho tới khi chúng ta có đủ sức nuôi được đường sắt đô thị. Công nghệ hiện nay cũng giúp phối hợp trên diện rộng để chứng tỏ hiệu quả và giám sát việc lạm dụng sử dụng xe hơi ở các khu  vực  quá tải.

Để nén được cần xây dựng thể chế tạo nền tảng hợp tác, tự chủ, và sáng tạo. Các giải pháp hợp tác phát triển hay chuyển đổi mô hình đi lại cần đổi mới tổ chức, quy định, và nâng cao năng lực quản lý. Phát triển nhỏ gọn cần động lực để sáng tạo và cấp có thẩm quyền phải có đủ thẩm quyền và trách nhiệm để làm việc sáng tạo hơn trong bố trí vốn, tạo nguồn thu và thúc đẩy quá trình phát triển theo cơ chế hợp tác. 

Có lẽ vấn đề đầu tiên vẫn là nhận thức và quyết tâm chính trị. Tuy nhiên, khi tài nguyên đất, tài nguyên nước và nguồn tài chính đi vay dần cạn kiệt, nguồn tài nguyên con người, nguồn vốn xã hội sẽ thúc đẩy cả khu vực công và tư sáng tạo hơn, thông minh hơn.

TS Nguyễn Ngọc Hiếu
Trường Đại học Việt Đức

Tài liệu tham khảo

1.       CASA, U., Unearthing the Roots of Urban Sprawl: A Critical Analysis of Form, Function and Methodology, in 47. 2002: London, UK.

2.       Dieleman, F.M. and M. Wegener, Compact city and urban sprawl. Built Environment, 2004. 30(4): p. 308-323.

3.       Wiewel, W., J. Persky, and M. Sendzik, Private benefits and public costs: Policies to address suburban sprawl. Policy Studies Journal, 1999. 27(1): p. 96.

4.       Vaggione, P. and e. al, Urban planning for city leaders, ed. n. edition. 2013: UN-HABITAT.

5.       Cervero, R., Jobs-Housing Balancing and Regional Mobility. Journal of the American Planning Association, 1989. 55(2): p. 136-150.

6.       Calthorpe, P. and W. Fulton, The Regional City. Planning for the End of Sprawl. 2001, Washington: Island Press.

7.       JICA and HPC, TOD guideline. 2015: Hanoi.

8.       Kane, L. and M.R. Del, Changes in transport planning policy: Changes in transport planning methodology? Transportation, 2003. 30(2): p. 113.

9.       Hine, J., T. Rye, and M. Hulse, Using land-use planning to manage transport demand: A survey of Scottish experience. Local Environment, 2000. 5(1): p. 33.

10.     Levine, J., et al., Accessibility-Based Evaluation of Transportation and Land-Use Planning: From Laboratory to Practice. 2016, NEXTRANS Project No. 135UMY2.1: US.

11.     Cervero, R., Integration of urban transport and urban planning, in The Challenge of Urban Government, S.R. Freire M., Editor. 2001, World Bank Institute: Washington DC. p. 407-427.

12.     Corrigan, M.B., et al., Ten Principles for Smart Growth on the Suburban Fringe. 2004, Washington D.C. USA: ULI.

13.     Engineers, I.o.T., Transportation Impact Analyses for Site Development: An ITE Recommended Practice. 2010: Institute of Transportation Engineers.

14.     Caltrans, Guide for the traffic impact studies. 2002: California, USA.

15.     Deloitte, Urban Future With a Purpose: 12 trends shaping the future of cities by 2030.

16.     Introducing the “15-Minute City”: Sustainability, Resilience and Place Identity in Future Post-Pandemic Cities. Smart Cities, 2021.

17.     Green Mobility and Well-Being. . 2021.

18.     Active mobility in historical centres: towards an accessible and competitive city. Transportation Research Procedia, 2022.

19.     Moro, A., Co-design of public spaces for pedestrian use and soft-mobility in the perspective of communities reappropriation and activation. Transportation Research Procedia, 2022.

20.     Bloomberg, Bogotá Is Building its Future Around Bikes.

21.     Akinfenwa, G., Covid-19: Lagos creates makeshift food markets in schools, in The Guardian. 2020.

22.     15-Minute City: Decomposing the New Urban Planning Eutopia. Sustainability, 2021.

23.     Analysis and optimization of 15-minute community life circle based on supply and demand matching: A case study of Shanghai. 2021.

24.     Administ, S.U.P.A.L.R., Shanghai Master Plan 2017-2035 - Striving for The Excellent Global City. 2017.

25.     Authority, S.s.L.T., Land Transport Master Plan 2040. 2019.

26.     Government, V.S., 20-minute neighborhoods.

27.     Government, V.S., Plan Melbourne 2017-2050.

28.     Bertaud, A., Hanoi urban structure: Spatial Development Issues and Potential, A. Bertaud, Editor. 2011: Hanoi.

29.     Son, P.T. and H.T.M. Tri, Catchment area analysis for future metro system in Ho Chi Minh City: findings and propositions, in Modern Metro systems for Environmental Friendly Mega Cities. 2015: VGU campus,Binh Duong, Vietnam.

30.     Hieu, N., N. Anh, and P. Son, Twenty minutes to health-oriented city, in Innovative and Inclusive Growth Models for Sustaining Urban Development, H. Vien, Editor. 2022, Vietnamese German University: Binh Duong, Vietnam.

31.     Hiroaki Suzuki, J.M., Yu-Hung Hong, Beth Tamayose, Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. 2015.

32.     Smolka, M., Implementing land value capture in Latin America - policies and tools for urban development. Implementing land value capture in Latin America, ed. M. Smolka. 2013, Cambridge, M.A., USA: Lincoln Land Institute.

33.     Hong, G.K.I.Y.-H., Value capture and and policies. 2012, Cambridge, MA: The Lincoln Land Institute.

34.     Hieu, N.N., Cong cu TDRs de phat trien khong gian mo khong gian xanh o do thi. Quy hoach do thi, 2011. 03(1+2).

35.     Nelson, A.C., R. Pruetz, and D. Woodruff, The TDR handbook. 1993: Island Press.

36.     Souza, F.F.D., T. Ochi, and A. Hosono, Land Readjustment: Solving Urban Problems Through Innovative Approach. 2018, Tokyo, Japan: JICA Research Institute. 255.

37.     Mulnoz-Gielen, D., Urban governance, property rights, land readjustment and public value capturing. European Urban and Regional Studies, 2014. 21(1): p. 60-78.

38.     Larsson, G., Land readjustment: a tool for urban development. Habitat-International, 1997. 1997. 21/2, 141-152.: p. 152.

39.     MOC, W. Bank, and JICA. Land pooling and land readjustment Conference. in Land pooling and land readjustment.