Bàn về quan điểm đổi mới pháp luật Ngành xây dựng trong kinh tế thị trường và hội nhập
Thực hiện công cuộc đổi mới đất nước từ năm 1986 đến nay, công tác lập pháp đã có những bước tiến quan trọng. Hiến pháp và hệ thống pháp luật tiếp tục được sửa đổi, bổ sung; quy trình làm luật bước đầu được cải tiến. Sau 20 năm đổi mới, chúng ta đã có tới trăm đạo luật được ban hành, trên 110 văn bản pháp lệnh và hàng chục ngàn văn bản quy phạm pháp luật QPPL khác do các cơ quan QLNN từ cấp chính phủ đến các bộ, ngành và địa phương ban hành, tạo được một khung pháp lý mới cho hoạt động QLNN bằng pháp luật, vận hành nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế. Trong lĩnh vực QLNN ngành XD: Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản cùng hệ thống các văn bản hướng dẫn đã được ban hành, đang đi vào cuộc sống. Ý tưởng về việc ban hành một đạo luật riêng về Quy hoạch Xây dựng cũng đang được xã hội đồng tình ủng hộ. Những văn bản luật này cùng hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành về xây dựng XD đang trong quá trình đổi mới và hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu của QLNN ngành XD trong giai đoạn mới.
Hiệu quả của QLNN đối với các ngành, lĩnh vực kinh tế quốc dân trong cơ chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, trong đó yếu tố chất lượng văn bản pháp luật được ban hành chiếm vai trò, vị trí hết sức to lớn. Vì vậy, cần phải thường xuyên đổi mới, nâng cao chất lượng pháp luật nói chung, cũng như pháp luật từng ngành, lĩnh vực nói riêng, trong đó có pháp luật về ngành Xây dựng. Trong quá trình xây dựng, đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật ngành Xây dựng, để đánh giá thực trạng những văn bản pháp luật hiện hành, dựa vào nhiều quan điểm khác nhau, trong đó những quan điểm sau đây là cơ bản, quan trọng nhất:
1. Quan điểm lịch sử
Ở bất kỳ giaii đoạn lịch sử nào, pháp luật cũng chỉ là sự ghi nhận những nhu cầu khách quan để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Mỗi một giai đoạn lịch sử được đặc trưng bởi những nhiệm vụ và mục tiêu tương ứng khác nhau, vì vậy việc điều chỉnh pháp luật đối với những quan hệ xã hội trong các thời kỳ lịch sử khác nhau là không giống nhau. Khi nghiên cứu, đánh giá thực trạng và nghiên cứu các dự báo về đổi mới ban hành pháp luật ở một nước, một ngành hay một lĩnh vực kinh tế, trước hết, thường xuất phát từ quan điểm lịch sử. Quan điểm lịch sử là phương pháp luật qua đó có thể thấy được một cách chi tiết nhất những bước thăng trầm của quá trình hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật hay hệ thống văn bản pháp luật, hơn thế nữa, điều quan trọng hơn cả là thấy được tính kế thừa và tính liên tục của quá trình phát triển pháp luật. Vì vậy, đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống văn bản QPPL ở một ngành hay lĩnh vực kinh tế nói riêng, trong đó có hệ thống văn bản pháp luật về ngành Xây dựng cũng cần xuất phát từ quan điểm lịch sử. Chỉ cso như vậy mới có được nhận thức chính xác về những thành quả mà hệ thống pháp luật đã đạt được.
Khi chuyển sang cơ chế kinh tế mới chúng ta đã không "phủ nhận sạch trơn" những ưu điểm, những kết quả mà hệ thống pháp luật trong cơ chế cũ đã làm được, mà đã nhận thấy rằng chính sự lạc hậu và những bất cập của hệ thống pháp luật trong cơ xchế cũ lại là bài học kinh nghiệm to lớn, là những vấn đề mà pháp luật trong cơ chế kinh tế mới cần phải khác phục và hoàn thiện. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường có điều tiết theo định hướng XHCN ở nước ta có xuất phát điểm thấp, một loạt quá trình chuyển đổi cùng đồng thời diễn ra trong đời sống KTXH. Những chuyển đổi đó là: từ nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu sang kinh tế công nghiệp, từ nền kinh tế khép kín tự cung tự cấp sang nền kinh tế mở và hội nhập quốc tế, từ nền kinh tế kê shoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, chuyển đổi từ một nhà nước quản lý kinh tế - xã hội bằng mệnh lệnh hành chính sang nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Trong lính vực xây dựng cơ bản, chẳng hạn, chuyển đổi từ việc xây dựng bằng vốn của nhà nước là chủ yếu sang xây dựng đa thành phần, đa sở hữu, mọi chủ thể, kể cả người dân có tiền là có quyền xây dựng, người trong nước xây dựng, người nước ngoài cũng xây dựng trên lãnh thổ Việt Nam...
Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh hàng loạt quá trình chuyển đổi của đất nước và của các ngành, lĩnh vực kinh tế không thể là công việc của một vài năm mà là công việc của hàng thập kỷ, là công việc mà chúng ta đã phải làm phù hợp với điều kiện lịch sử không cho phép đảo ngược. Khi chuyển sang nề kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế phải thấy rằng phần lớn các QPPL hình thành trong cơ chế cũ không còn phù hợp nữa, cần thay đổi kịp thời. Dĩ nhiên, quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế mới chưa hoàn thành toàn bộ. Trên thực tế, vẫm tồn tại đan xen các quan hệ kinh tế: cái cũ chưa hoàn toàn mất đi, còn tồn tại và vẫn đang phát huy tác dụng cả tính tích cực và tiêu cực, cái mới được bổ sung còn đang ở dạng tìm tòi thử nghiệm. Bên cạnh việc phải nhanh chóng ban hành mới những văn bản do nhu cầu đòi hỏi của quản lý hiện nay, việc chấp nhận một số văn bản đã được ban hành trong cơ chế cũ là một thực tế. Do vậy, nội dung của cả hệ thống văn bản pháp luật về ngành, lĩnh vực không chỉ là sự đánh giá chung chung. Ở mỗi thời kỳ lịch sử phát triển của đất nước, chúng ta có một loại văn bản pháp luật về ngành xây dựng tương ứng để rà soát đánh giá, trên cơ sở đó có thể thấy sự hình thành và phát triển các văn bản pháp luật về ngành xây dựng được ban hành ở nước ta chủ yếu trải qua ba - bốn giai đoạn: giai đoạn từ ngày thành lập ngành Xây dựng từ 1958, giai đoạn đất nước hoàn toàn được giải phóng, Quốc hội của nước Việt Nam thống nhất từ 1976, giai đoạn từ 1986 - 1992 và giai đoạn từ 1992 đến nay.
2. Quan điểm thực tiễn
C.Mác đã từng nói, nhà làm luật không làm ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó. Pháp luật không thể tự thân nó hình thành ra mình, pháp luật hình thành trên cơ sở đời sống vật chất cụ thể của một hình thái kinh tế - xã hội, là tấm gương phản ánh các hiện tượng tồn tại khách quan trong xã hội. Vì vậy, sẽ là sai lầm khi cho rằng pháp luật chỉ hình thành trên cơ sở duy nhất, là ý chí của giai cấp thống trị mà không đáp ứng được những đòi hỏi của cuộc sống. Đây chính là quan điểm chủ quan duy ý chí. Một hệ thống pháp luật được hình thành dựa trên quan điểm chủ quan duy ý chí sẽ là một hệ thống pháp luật méo mó, kém hiệu lực và không hiệu quả, không thể phát huy vai trò là công cụ cơ bản nhất, quan trọng nhất trong QLNN và quản lý xã hội cũng như trong QLNN đối với từng ngành hay từng lĩnh vực kinh tế. Kinh nghiệm thực tế từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp nhiều năm qua cho thấy QLNN bằng pháp luật chưa phát huy hết hiệu quả đích thực của nó là vì chúng ta chưa xây dựng được một hệ thống pháp luật hoàn toàn phù hợp với sự vận động của các quy luật khách quan. Một hệ thống văn bản pháp luật chủ yếu dựa trên các quy phạm hành chính - mệnh lệnh sẽ làm sơ cứng các quan hệ kinh tế, dân sự... mà không thể thúc đẩy sự phát triển của chúng. Ngay nền hành chính ở nước ta hiện nay cũng đang chuyển từ nền hành chính "mệnh lệnh" sang nền hành chính phục vụ, do đó, khi đánh giá thực trạng nhằm đổi mới hệ thống pháp luật nói chung cũng như thực trạng hệ thống pháp luật về ngành xây dựng nói riêng không thể không gắn liền với những đòi hỏi thực tế của cuộc sống kinh tế - xã hội ở từng thời kỳ phát triển, hay nói khác đi chúng ta cần phải xuất phát từ quan điểm thực tiễn.
Trong bối cảnh ở nước ta hiện nay, nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường định hướng XHCN đang từng bước hình thành và phát triển. Trước sự phát triển đan xen của các mối quan hệ kinh tế - xã hội, trước sự tồn tại song song nhiều thành phần kinh tế - xã hội, cũng như trước sự phát triển mở rộng, đa dạng hoá và phức tạp hoá các chủ thể tham gia vào hoạt động của ngành xây dựng, phạm vi và đối tượng điều chỉnh của pháp luật về xây dựng trở thành những thách thức hết sức to lớn đối với sự điều chỉnh của pháp luật về xây dựng hiện nay. Đánh giá thực trạng nhằm đổi mới hệ thống văn bản QPPL do các cơ quan QLNN về xây dựng ban hành trong những năm qua, một mặt không thể phủ nhận vai trò quan trọng của nó trong việc thiết lập trật tự và kỷ luật trong QLNN đối với ngành xây dựng ở những giai đoạn trước đây, đồng thời cũng cần phải nhìn nhận một ccáh khách quan, thẳng thắn những yếu kém, tồn tại của hệ thống văn bản pháp luật ở những thời kỳ đó. Có như vậy, chúng ta mới có thể xac định một cách khách quan và đúng đắn các giải pháp cần thiết nhằm tiếp tục xây dựng và đổi mới, hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng những năm tới đây phù hợp với cơ chế của nền kinh tế thị trường và hội nhập nhằm đưa công tác QLNN đối với ngành xây dựng đạt hiệu quả mong muốn.
3. Quan điểm bảo đảm tính kế thừa, tính mở và tính hiện đại của pháp luật
Nếu xét theo quan điểm lịch sử và quan điểm thực tiễn thì có thể nói pháp luật của Nhà nước ta nói chung và của ngành Xây dựng nói riêng ít thiếu sót, ít khuyết tật. Nhưng, muốn tiến xa hơn, muốn nghiên cứu, dự báo nhằm đổi mới pháp luật một cách cơ bản, muốn nâng tầm pháp luật đủ sức phục vụ sự nghiệp đổi mới trong kinh tế thị trường và hội nhập, "bảo đảm vai trò quản lý, điều tiết nền kinh tế của Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng", thì khi đánh giá thực trạng pháp luật phải dựa trên cơ sở tư duy pháp lý mới, tầm nhìn chiến lược pháp luật. Nội dung chủ yếu của quan điểm này có thể khái quát như sau:
- Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hoá, quan liêu bao cấp có những quan điểm pháp lý, những QPPL nội dung sai, và đến nay lại càng sai, rất có hại cho cơ chế kinh tế thị trường và hội nhập. Chẳng hạn, pháp luật trước đây không thừa nhận, không coi chủ thể trong các thành phần kinh tế là bình đẳng trước pháp luật khi tham gia các quan hệ sản xuất. Pháp luật thời kỳ đó chỉ quan tâm, chú ý đến kinh tế quốc doanh, thành kiến với các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh; người lao động trong các doanh nghiệp quốc doanh bao giờ cũng được đánh giá cao hơn người trong các tổ chức kinh tế tập thể... Ngày nay những quan điểm pháp lý sai lầm như thế không phải đã hết, nó không chỉ không phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường mà rất có nguy hại cho công cuộc đổi mới kinh tế trong tiến trình hội nhập quốc tế ở nước ta, trong đó có kinh tế ngành xây dựng.
- Có những quan điểm pháp lý trước đây ta cho là sai, thì nay trong điều kiện mới lại là đúng. Trước đây khi nói đến nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, sử dụng các đòn bẩy kinh tế, khuyến khích vật chất đối với người lao động thì bị phê phán là xa rời bản chất XHCN, đi theo con đường tư bản chủ nghĩa, chẳng hạn, trong nông nghiệp đã phê phán quyết liệt phương thức khoán hộ nông dân. Dân chủ là bản chất của CNXH, nhưng trước đây, dân chủ chưa được mở rộng, dân chủ hình thức, có rất nhiều hiện tượng vi phạm dân chủ, cho nên đã có những kiên snghị về việc thực hiện dân chủ hay mở rộng dân chủ. Việc thực hiện nền dân chủ XHCN trong cơ chế kinh tế thị trường chủ yếu trong lĩnh vực chính trị và trong hoàn cảnh chiến tranh, chưa cso điều kiện mở rộng bằng nhiều hình thức. Ngày nay, đòi hỏi dân chủ phải được mở rộng toàn diện, nhất là trong lĩnh vực tư tưởng, văn hoá, nghệ thuật, kinh tế, trong đó có kinh tế ngành xây dựng. Những ý kiến trước đây phê bình sai lầm của lãnh đạo, phê phán công khai cán bộ cấp cao thoái hoá, biến chất... thì bị phê phán, trù dập. Ngày nay, những quan điểm như trên, chẳng hạn, việc ban hành và tổ chức thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng số 55/2005/QH11, ban hành và tổ chức thực hiện Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ngày 08/9/1998 của Chính phủ "v/v ban hành Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan" và các văn bản pháp luật có liên quan là rất đúng và phù hợp với tinh thần công cuộc đổi mới, thúc đẩy xã hội ta ngày càng phát triển lành mạnh.
- Có những QPPL trước đây là đúng, những trong điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay thì nội dung không còn phù hợp nữa, cần phải sửa đổi, bổ sung và thậm chí phải huỷ bỏ. Pháp luật có tính ổn định, nhưng pháp luật cũng có tính năng động. Pháp luật công thức hoá các quan hệ xã hội, mà các quan hệ xã hội vốn luôn thay đổi, nhất là trong thời kỳ quá độ tiến lên CNXH ở nước ta, khi chúng ta đang ở bước thềm đầu tiên của kinh tế thị trường và tiến tới hội nhập, thì các quan hệ xã hội đó lại càng nhiều thay đổi, cho nên pháp luật cũng phải được thay đổi cho phù hợp. Đặc biệt, trong kinh tế ngành xây dựng trước đây phục vụ cho công cuộc kháng chiến, cho nên phải tập trung cao độ, thực hiện chế độ bao cấp, phân phối bình quân, sản xuất để trợ cấp, phục vụ kháng chiến, khong cần phải hạch toán lỗ lãi trong SXKD, nhưng ngày nay chuyển sang nền sản xuất hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường định hướng XHCN và hội nhập, thì mọi QPPL đó phải nhanh chóng và kịp thời thay đổi cho phù hợp với những quan hệ kinh tế mới.
- Có những quan điểm lý luận và nhận thức về pháp luật đã được thể hiện thành QPPL trước đây là đúng, hiện nay vẫn đúng, nhưng phải được phát triển, bổ sung và vận dụng cho phù hợp với điều kiện hiện tại. Hiện nay, có quan điểm cực đoan cho rằng đã đổi mới pháp luật thì tất cả những cái cũ đều là sai, đều phải xoá bỏ và phải thay thế, tức là "phủ định sạch trơn". Đó là quan điểm sai lầm. Kế thừa, phát triển và biện chứng của sự phát triển, trong lĩnh vực pháp luật lại càng phải có sự kế thừa và phát triển. Pháp luật cách mạng nước ta trải qua các thời kỳ và giai đoạn cách mạng khác nhau nhưng có cùng chung một bản chất, một gia cấp cầm quyền, cho dù ngày nay có đổi mới nhưng không thay đổi được bản chất của pháp luật, mà mục đích của sự đổi mới chỉ nhằm khắc phục các thiếu sót, khuyết tật của pháp luật trước đây, mang lại giá trị đích thực của nền pháp luật XHCN theo cơ chế kinh tế thị trường và hội nhập. Một ví dụ điển hình là Nhà nước ta có bốn bản hiến pháp, trong đó Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, đã kế thừa và phát triển không ngừng, chứ không phải là phủ định. Trong đổi mới pháp luật về đầu tư và xây dựng ĐTXD, nội dung của Luật Xây dựng có hiệu lực từ 01/7/2004 và Luật Đầu tư chung có hiệu lực từ 01/6/2006 cũng đã kế thừa, tiếp thu chắt lọc những nội dung phù hợp từ các quy phạm trong các văn bản pháp luật về ĐTXD do các cơ quan QLNN về ĐTXD đã ban hành trước đây, đồng thời, cũng nghiên cứu, tham khảộhc tập và bổ sung những kinh nghiệm về xây dựng và đổi mới, hoàn thiện pháp luật về ĐTXD của các nước trong khu vực và thế giới. Thực tế của QLNN về xây dựng những năm qua cho thấy các văn bản pháp luật về ĐTXD ban hành những năm gần đây phát huy được hiệu lực, nâng cao được hiệu quả QLNN đối với hoạt động ĐTXD một cách đáng kể.
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Bộ Xây dựng thực hiện việc QLNN ngành xây dựng cũng phải bằng hệ thống văn bản pháp luật về xây dựng. Nhằm nâng cao hiệu quả của QLNN đối với ngành xây dựng cần thường xuyên rà soát, đổi mới và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về XD, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, tính đầy đủ, hợp hiến hợp pháp, ổn định lâu dài, "cởi mở" và sát hợp với yêu cầu đòi hỏi thực tiễn của đời sống kinh tế - xã hội, phù hợp với pháp luật quốc tế về xây dựng cũng như phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế. Khi đánh giá thực trạng để đổi mới pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật về xây dựng nói riêng, cần dựa vào những quan điểm cơ bản, quan trọng nói trên.
Nguồn tin: T/C Xây dựng, số 8/2006