Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến phân bố mật độ dân cư và hình thái nhà ở đô thị

Công trình nhà ở trong đô thị chiếm tỷ lệ đất đai lớn, cấu trúc không gian công trình nhà ở đô thị góp phần tạo nên hình thái không gian chung của đô thị. Đối với các loại nhà ở thấp tầng, hình thái, cấu trúc không gian chủ yếu dựa trên các thửa đất. Do vậy, hệ thống luật đất đai cũng như mỗi sự thay đổi của nó đều ảnh hưởng đến hình thái cấu trúc đô thị và đến sự phân bố mật độ dân cư. Bài viết này đưa ra những đánh giá, nhận định tổng quan về xu thế thay đổi chính sách đất đai và tác động của nó đến sự gia tăng mật độ cư trú tại các đô thị lớn ở Việt Nam. Nghiên cứu cụ thể tại Hà Nội, Đà Nẵng và TP.HCM.

1. Luật Đất đai và các chính sách liên quan về nhà ở đô thị

Chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật tại Việt Nam đã trở thành nguyên tắc hiến định. Do đó, hệ thống pháp luật nói chung và lĩnh vực pháp luật đất đai nói riêng ngày càng được hoàn thiện, để đáp ứng với yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn. Luật Đất đai được ban hành lần đầu tiên vào năm 1987, sau đó được bổ sung, sửa đổi rất nhiều lần vào năm 1993, 1998, 2001, 2003. Trong Luật Đất đai năm 2003, chính sách đất đai thể hiện trong hệ thống pháp luật phù hợp hơn với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; quyền của người sử dụng đất được bảo đảm và phát huy tác dụng trong đời sống xã hội; việc bao cấp về giá đất được hạn chế, tăng thu cho ngân sách nhà nước.

Sau gần 10 năm thực hiện, Luật Đất đai 2003 đã được sửa đổi, Luật Đất đai năm 2013 đã được ban hành nhằm khắc phục, giải quyết những tồn tại, bất cập. Một trong những điểm mới quan trọng của Luật Đất đai 2013 là quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Luật cũng quy định những trường hợp có thể cấp giấy chứng nhận ngay cả khi không có giấy tờ về quyền sử dụng đất. Với chính sách này nhiều khu vực dân cư “phi chính thức” đã được trở thành các khu vực dân cư hiện hữu trong cấu trúc đô thị, đặc biệt là các khu vực đất nông nghiệp, các khu vực quy hoạch là các khu cây xanh đô thị (như khu vực công viên Đống Đa).

Ngoài Luật Đất đai (2013), các chính sách liên quan về nhà ở đô thị khác cũng được thực hiện, nhằm đảm bảo sự công bằng của nhà ở và thị trường bất động sản cho người dân như Luật Nhà ở (2014), Luật Cư trú (2020), Luật Xây dựng (2014), Luật Đầu tư (2020), Luật Doanh nghiệp (2020), Luật Kinh doanh Bất động sản (2014) và Luật Quy hoạch đô thị (2009).

Tuy nhiên nhiều quy định trong Luật Đất đai 2013 chưa phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và một số luật có liên quan, nhất là các luật về tài sản gắn liền với đất. Các chính sách đất đai hiện nay chưa đồng bộ, còn mâu thuẫn và chồng chéo.

Luật cư trú được thiết lập năm 1964 trong bối cảnh nền kinh tế kế hoạch hóa, hệ thống đăng ký hộ khẩu gia đình (Hộ khẩu) nhằm hỗ trợ an ninh, kế hoạch hóa kinh tế và kiểm soát di dân, khi di chuyển phải được phép của chính quyền địa phương. Với những cải cách và Đổi mới năm 1986, Luật Cư trú năm 2006 và hệ thống đã được nới lỏng cho quá trình di cư và đô thị hóa. Những người di cư không còn cần giấy phép đi từ chính quyền địa phương, hoặc giấy chứng nhận việc làm hay giấy trúng tuyển đại học để đến một đô thị khác, và việc đăng ký tạm thời đã được áp dụng. Trong năm 2013, chính quyền địa phương được giao trách nhiệm thiết lập chính sách riêng của họ cho việc đăng ký. Kết quả là một số chính quyền địa phương đặc biệt là ở các đô thị lớn, quay lại sự nới lỏng trước đó, như tăng thời gian tạm trú cần thiết để có hộ khẩu thường trú lên hai năm, và ba năm như ở Hà Nội.

Ngày 13/11/2020, Quốc hội đã thông qua Luật Cư trú năm 2020, trong đó, khoản 1 điều 20 của luật mới quy định “Công dân có chỗ ở hợp pháp thuộc quyền sở hữu của mình thì được đăng ký thường trú tại chỗ ở hợp pháp đó”. Như vậy, theo Luật Cư trú năm 2020 thì từ 01/07/2021, người sở hữu nhà ở các thành phố, ngay cả thành phố trực thuộc Trung ương như Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM sẽ có hộ khẩu tại nơi sở hữu nhà ở. Điều này đã tạo nên cơ chế linh hoạt, thúc đẩy sự phát triển cho thị trường bất động sản tại đô thị và các điều khoản khác liên quan đến hộ khẩu.

Mặc dù thúc đẩy được sự phát triển thị trường bất động sản, sự thu hút dân số vào đô thị, thúc đẩy quá trình di dân, quá trình đô thị hóa, nhưng phá bỏ rào cản về vấn đề cư trú sẽ tạo nên áp lực gia tăng về dân số và các yêu cầu đáp ứng của hệ thống dịch vụ hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật cho đô thị, đặc biệt tại các đô thị lớn như Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM.

2. Quá trình di dân và mô hình cư trú nhà ở riêng lẻ tại đô thị Việt Nam

Theo tổng điều tra dân số 2019, cả nước có 6,4 triệu người từ 5 tuổi trở lên là người di cư, chiếm 7,3% tổng dân số, thấp hơn so với năm 2009 (6,7 triệu người di cư, chiếm 8,5% dân số). Nữ giới vẫn chiếm tỷ lệ cao hơn nam giới trong tổng dân số di cư nhưng sự khác biệt này đang dần thay đổi theo hướng cân bằng. Phần lớn người di cư thuộc nhóm tuổi trẻ từ 20-39 tuổi (chiếm 61,8% tổng số người di cư).

Tây Nguyên chuyển từ vùng nhập cư trở thành vùng xuất cư (với tỷ suất di cư thuần là -12‰). Đồng bằng sông Hồng và vùng Đông Nam Bộ là hai vùng nhập cư lớn nhất cả nước. Đặc biệt, Đông Nam Bộ, vùng kinh tế phát triển với các khu công nghiệp lớn, tiếp tục là điểm đến thu hút nhất đối với người di cư, với 1,3 triệu người nhập cư. Tỉnh Bình Dương có tỷ suất di cư thuần dương cao nhất (200,4‰) trong số 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có tỷ suất di cư thuần dương; tỉnh Sóc Trăng có tỷ suất di cư thuần âm cao nhất (-75,0‰).

Điều kiện về nhà ở của người di cư tốt hơn người không di cư với tỷ lệ người sống trong nhà thiếu kiên cố hoặc đơn sơ của hai nhóm này tương ứng là 2,8% và 7,3%. Tuy nhiên, diện tích nhà ở bình quân đầu người của người di cư lại thấp hơn của người không di cư (tương ứng là 21,9m²/người và 25,4m²/người) với gần một nửa người di cư phải đi thuê/mượn nhà để ở.

Cụ thể, (94,2%) người không di cư sống trong ngôi nhà/căn hộ của chính mình trong khi chỉ có hơn một nửa (56,0%) người di cư có nhà riêng, còn lại là đi thuê/mượn và chủ yếu là thuê/mượn của tư nhân. Tỷ lệ người di cư thuê/mượn nhà của tư nhân lên tới 40,2%, cao gấp gần tám lần tỷ lệ này của người không di cư.

Các địa phương có nhiều khu công nghiệp thu hút động lao động phổ thông là những nơi có tỷ lệ người di cư phải thuê/mượn nhà cao. Các tỉnh có tới hơn một nửa người di cư phải thuê/mượn nhà của tư nhân bao gồm: Bắc Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Cần Thơ; trong đó, Bình Dương là tỉnh có tỷ lệ người di cư phải thuê/mượn nhà của tư nhân cao nhất cả nước (74,5%). Bên cạnh đó, một số địa phương khác cũng có tỷ lệ người di cư phải thuê/mượn nhà của tư nhân khá cao (từ 40-50% người di cư) bao gồm: Thái Nguyên, Hưng Yên, Tây Ninh, Bà Rịa Vũng Tàu, TP.HCM và Long An.

Trẻ em di cư thiệt thòi hơn trẻ em không di cư trong việc tiếp cận giáo dục cấp trung học cơ sở và trung học phổ thông. Trình độ chuyên môn kỹ thuật của người di cư đã cải thiện so với 10 năm trước, tăng từ 22,9% năm 2009 lên 37,2% năm 2019 và cao hơn so với người không di cư. Tỷ lệ thất nghiệp của người di cư cao hơn người không di cư (2,53% so với 2,01%). Nữ giới di cư có tỷ lệ thất nghiệp cao hơn nam giới di cư, lần lượt là 2,82% và 2,20%. Trong số những người di cư đang thất nghiệp, hơn hai phần ba (69,7%) là những người di cư tới thành thị và chỉ có một phần ba là những người di cư tới nông thôn. Tỷ lệ thất nghiệp của dân số từ 15 tuổi trở lên ở đô thị đặc biệt cao nhất (3,17%), tiếp đến là đô thị loại I (3,03%), đô thị loại III có tỷ lệ thất nghiệp thấp nhất trong các nhóm đô thị (2,11%). Tỷ lệ thất nghiệp của nữ cao hơn nam ở tất cả các loại hình đô thị.

(Bảng 1: Bảng tỷ lệ người di cư và không di cư theo hình thức sở hữu nhà). Đơn vị: %

Có thể thấy bức tranh về di cư tại các đô thị ở Việt Nam giai đoạn 10 năm trước cho đến nay đã có nhiều sự thay đổi, chất lượng di cư có thay đổi lớn, có sự thu hút lớn các nguồn nhân lực được tập trung vào các đô thị nhưng cũng tạo ra các áp lực nhập cư tại các đô thị lớn và các đô thị đặc biệt. Áp lực nhập cư đối với đô thị đặc biệt lớn nhất, cứ 1000 người sống tại các đô thị đặc biệt thì có tới gần 200 người là người nhập cư, cao gấp 2,7 lần mức chung của cả nước. Sự gỡ bỏ các chính sách về cư trú (Luật Cư trú 2020) cơ bản là nhằm giảm các bất công đối với người di cư tại các đô thị lớn, tuy nhiên có thể tạo nên xu thế mới mạnh mẽ hơn trong sở hữu các bất động sản tại đô thị, trong đó thị trường nhà ở gắn liền với đất quy mô nhỏ vẫn được ưa chuộng.

3. Sự gia tăng mật độ cư trú và quy mô diện tích đất ở tối thiểu tại ba thành phố lớn

Mỗi tỉnh thành tại Việt Nam đều có quy định điều kiện tách thửa khác nhau, nhưng đều có điểm chung là diện tích thửa đất mới hình thành và diện tích thửa đất còn lại sau khi tách thửa không được nhỏ hơn diện tích tối thiểu. Diện tích tách thửa tối thiểu được trao quyền quyết định cho các tỉnh thành phố xác định tùy theo các điều kiện của mỗi địa phương. Diện tích tách thửa tối thiểu là cơ sở để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đối với nhà ở thấp tầng, quy mô diện tích tách thửa có mối quan hệ chặt chẽ với xác định các hộ dân và mật độ cư trú trong khu vực nhất định.

Những thay đổi trong chính sách đầu tiên và chính sách mới nhất về quy mô diện tích tối thiểu được phép tách thửa đối với thành phố lớn của Việt Nam, ví dụ như Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM được thể hiện như sau:

(Bảng 2: Quy mô diện tích tối thiểu được phép tách thửa tối thiểu đối với 3 thành phố)

Khi xem xét ưu thế thay đổi đối với chính sách về diện tích tối thiểu được phép tách thửa đối với đất ở trong 10 năm gần đây tại 03 đô thị lớn cho thấy: Hà Nội điều chỉnh giảm từ 40m² xuống 30m² vào năm 2014, TP.HCM giảm từ 45m² xuống 36m² vào năm 2017 và Đà Nẵng điều chỉnh giảm từ 70m² xuống 50m² vào năm 2018 và tăng lên 100m² vào năm 2020, bề rộng tối thiểu lô đất đều được xác định là 3m và 4m đối với TP.Đà Nẵng.

Nhìn chung có thể thấy các áp lực về dân số nhập cư đối với TP.HCM và Hà Nội lớn hơn nhiều so với Đà Nẵng nên việc điều chỉnh chính sách phân chia đất ở có xu thế giảm trong phạm vi đất hữu hạn đối với hình thái nhà ở thấp tầng. Duy nhất Đà Nẵng ban hành chính sách có xu thế đi ngược lại với các đô thị khác, tăng diện tích nhà ở được phép tách thửa từ năm 2020, chính sách này phản ánh quan điểm trong quản lý mật độ cư trú và hình thái công trình nhà ở thấp tầng của thành phố.

4. Tác động của chính sách diện tích đất ở tối thiểu được phép tách thửa và thị trường bất động sản nhà ở thấp tầng do người dân tự xây

Có thể thấy mối liên hệ giữa diện tích tối thiểu và định giá cho một lô đất hoặc 1 công trình nhà ở được xây dựng cũng như hình thái kiến trúc của một ngôi nhà được xây dựng trên một lô đất tối thiểu. Trong đó diện tích tối thiểu liên quan đến giá trị mỗi đơn vị m² được xác định trong thị trường bất động sản. Mặc dù có sự chênh lệch khá lớn giữa giá trị theo chính sách nhà nước và giá thị trường nhưng cũng có những sự tương quan và định giá cho các sản phẩm này.

Đối với giá đất là một đơn vị để chiếu phân tích về quy mô diện tích tối thiểu được quy định theo cơ quan quản lý nhà nước tại các đô thị lớn mặc dù được tính theo những cách khác nhau. Căn cứ theo các quy định về giá đất mới nhất hiện nay của 3 thành phố là Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM, cụ thể:

+ Thành phố Hà Nội được căn cứ vào các quận và vị trí của từng đường, xét giá theo vị trí từ 1 đến 4 (giá tiền của vị trí 1 là cao nhất). Trong đó, giá đất thấp nhất ở Hà Nội là tại khu vực quận Hà Đông (4,5 triệu đồng/m²) và giá đất tại quận Hoàn Kiếm cao nhất với mức giá là 188 triệu đồng/m².

+ Thành phố Đà Nẵng, giá đất đô thị được tính theo từng Tuyến và vị trí đường. Các đường sẽ được xét từ vị trí 1 đến vị trí 5 với vị trí 5 có giá tiền rẻ nhất. Tuyến đường có giá đắt nhất ở Đà Nẵng là đường 2/9 đoạn từ Bảo tàng Chàm đến Nguyễn Văn Trỗi (98,8 triệu đồng/m²). Trong khi đó, đường Đường tránh Hải Vân - Túy Loan (đoạn thuộc địa bàn quận Liên Chiểu) có mức giá thấp nhất, chỉ khoảng 4,2 triệu đồng/m².

+ Thành phố Hồ Chí Minh, giá đất chia theo từng quận và mỗi tuyến đường trong các quận lại có các mức giá khác nhau chứ không chia nhỏ từng đoạn đường như tại Hà Nội hay Đà Nẵng. Giá đất thấp nhất là 1,5 triệu đồng/m² tại đường Cầu Đình, đường 29, đường số 6… của Quận 9 và giá đất tại quận 1 - quận trung tâm của thành phố là cao nhất, khoảng 162 triệu đồng/m².

Theo tính toán giá trị đất trung bình/m² thành phố Hà Nội là 23,193 triệu đồng/m², thành phố Hồ Chí Minh là 17,678 triệu đồng/m², thành phố Đà Nẵng là 16,313 triệu đồng/m². Giá trị tuyệt đối thấp nhất của mỗi đô thị là Hà Nội 4,5 triệu đồng/m², TP.HCM 1,5 triệu đồng/m², Đà Nẵng 4,26 triệu đồng/m².

5. Hình thái cấu trúc, không gian công trình nhà ở đô thị tại khu vực nội đô của ba thành phố lớn

Người dân sau khi có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, về cơ bản các công trình nhà ở thấp tầng trong đô thị đã đủ điều kiện xin và sẽ được cấp phép xây dựng. Do vậy, với diện tích tách thửa cho phép càng nhỏ thì mật độ xây dựng và mật độ cư trú khu vực sẽ có xu hướng càng cao. Trong một thời gian ngắn từ sau ĐỔI MỚI 1986, quá trình xây dựng từ khối tư nhân (người dân tự xây) đã tạo nên sự mở rộng đô thị nhanh chóng.

Pháp luật về xây dựng và quy hoạch đô thị xác lập hình khối, không gian công trình về tầng cao, khoảng lùi, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất, chức năng sử dụng đất và được cụ thể hóa vào giấy phép xây dựng. Nhưng trước hết là cơ sở pháp lý quan trọng về chứng nhận quyền sử dụng đất, do vậy các chính sách xác lập đất đai, quyền sử dụng đất là rất quan trọng, có ý nghĩa đầu tiên trong xác lập hình thái cấu trúc không gian công trình nhà ở đô thị.

Đối với các dự án phát triển đô thị mới, các chỉ tiêu về mật độ cư trú, chỉ tiêu quy mô diện tích đất thường có giá trị cao hơn với diện tích đất ở tối thiểu được phép tách thửa trong các khu dân cư cũ, khu vực làng xóm đô thị hóa. Khu vực nội đô các thành phố bao gồm một phần lớn của các khu vực hiện hữu, làng xóm trong khu vực đô thị hóa nên việc kiểm soát mật độ cư trú ở các khu vực này về cơ bản phụ thuộc hoàn toàn vào chính sách đất đai cho các khu vực này, mà ở đây chính là diện tích tách thửa tối thiểu đối với đất ở, đặc biệt đối với nhà ở người dân tự xây.

6. Kết luận

Nghiên cứu về chính sách đất đai trong mối quan hệ tác động với mật độ cư trú và hình thái công trình nhà ở đô thị là một phần quan trọng trong nghiên cứu tổng hợp về vấn đề mật độ cư trú trong đô thị. Nhà ở đô thị thấp tầng (dân tự xây) với cấu trúc chiếm tỷ trọng lớn trong không gian đô thị là một phần có tác động lớn đến hình thái đô thị cũng như hình ảnh đô thị. Sự nhếch nhác, môi trường ở hạn chế, mật độ xây dựng lớn, hạ tầng đô thị kém và tương lai là một khu ổ chuột trong đô thị sẽ là lời cảnh báo trong tương lai phát triển bền vững của đô thị. Các chính sách đất đai, đặc biệt là chính sách về diện tích đất ở tối thiểu cần được nghiên cứu cách kỹ lưỡng nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của đô thị.