Chính sách đầu tư đối tác công – tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng Việt Nam

Tóm tắt: Nhu cầu về đa dạng hóa nguồn tài chính và thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) là một tất yếu của các nền kinh tế trên thế giới tại Việt Nam thông qua hình thức đối tác công - tư (PPP) đã huy động được khoảng 80 tỷ USD cho đầu tư phát triển CSHT. Nghiên cứu làm rõ được tác động của chính sách PPP đến đầu tư phát triển CSHT, các tồn tại, hạn chế và nguyên nhân tồn tại hạn chế làm cơ sở đề xuất hoàn thiện chính sách PPP trong đầu tư CSHT tại Việt Nam. Nghiên cứu này áp dụng phương pháp tổng hợp, phân tích các số liệu, báo cáo kết hợp với phương pháp điều tra khảo sát bảng hỏi các cá nhân tổ chức liên quan đến đầu tư PPP tại Việt Nam. Các phân tích cho thấy bằng chứng về sự tác động mạnh mẽ, có hệ thống của chính sách PPP đến đầu tư CSHT Việt Nam trong thời gian qua. Nghiên cứu này phù hợp với bối cảnh nhu cầu đầu tư CSHT Việt Nam ngày càng gia tăng trong khi nguồn vốn từ ngân sách rất hạn chế.

1. Giới thiệu chung

Tại Việt Nam nhu cầu đầu tư bình quân giai đoạn 2011-2015 khảng 12,6 tỷ USD, giai đoạn 2016-2020 khoảng 25 tỷ USD, dự báo đến năm 2030 ước khoảng 30 tỷ USD. Phát triển hệ thống CSHT toàn diện là một trong những trọng tâm của Việt Nam để phục vụ mục tiêu phát triển bền vững và tăng cường tính cạnh tranh của đất nước theo hướng đồng bộ, hiện đại đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hạn chế là thách thức khả năng đáp ứng nhu cầu đầu tư. Trong điều kiện đó, chủ trương của Việt Nam là huy động tối đa nguồn lực cho đầu tư CSHT thông qua chính sách xã hội hóa đầu tư với một trong những kênh chủ yếu là hình thức PPP. Việt Nam đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách về huy động và quản lý đầu tư theo hình thức này. Trong giai đoạn vừa qua ở Việt Nam đã triển khai thực hiện PPP trong phát triển CSHT, bước đầu đã thu được một số kết quả nhất định, tuy nhiên, còn nhiều bất cập và đang có dấu hiệu chững lại. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, nhưng một trong những nguyên nhân cơ bản là chính sách quản lý, triển khai thực hiện dự án PPP còn nhiều bất cập. Việc đánh giá đúng thực trạng để có giải pháp tháo gỡ những vướng mắc trong thực tiễn sẽ là cơ sở quan trọng để huy động nguồn vốn đầu tư phát triển CSHT Việt Nam hiện nay.

2. Tổng quan đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thông qua chính sách đối tác công - tư

Thuật ngữ “PPP” như cách gọi phổ biến hiện nay bắt nguồn từ Hoa Kỳ trong thập niên 1950 khi một số chương trình phát triển thuộc lĩnh vực giáo dục được khu vực công và khu vực tư đồng tài trợ. Tiếp đó, PPP được sử dụng rộng rãi để nói đến liên doanh giữa chính quyền thành phố và nhà đầu tư tư nhân trong việc cung cấp CSHT tại quốc gia này trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ “PPP” dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng phát triển, xây dựng CSHT hay cung cấp các dịch vụ công cộng.

Đối với Việt Nam, PPP đã bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đối với nhà đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, quy định về PPP của Việt Nam đã tương đối hoàn thiện khi Nghị định 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư được ban hành. Mặc dù đã có hệ thống khung pháp lý cho các dự án PPP, tuy nhiên chính sách PPP chưa thật sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư, nhất là các nhà đầu tư nước ngoài. Trong những năm gần đây, hình thức đầu tư PPP mang lại kết quả CSHT phát triển tốc độ nhanh đã thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng năng lực cạnh tranh quốc gia. Theo số liệu thống kê của Chính phủ tổng hợp thì tính đến thời điểm tháng 1/2019, tổng số dự án PPP với tổng vốn đầu tư khoảng 1.609.335 tỷ đồng, trong đó dự án giao thông chiếm 672.345 tỷ đồng. Bảng 1

(Bảng 1: Số lượng các dự án PPP tai Việt Nam đến tháng 01 năm 2019)

Như vậy, qua tổng quan về đầu tư CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam trong thời gian gần đây cho thấy PPP đã khẳng định vai trò làm đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư phát triển CSHT và đang trở thành một trong những mô hình hợp tác có hiệu quả giữa nhà nước và tư nhân trong phát triển CSHT ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy các dự án PPP còn nhiều vướng mắc, khó thực hiện do hệ thống chính sách pháp luật chưa hoàn thiện, chưa đánh giá đúng những tồn tại và nguyên nhân các tồn tại cần khắc phục, nhằm thu hút được nhà đầu tư tư nhân, để giải quyết nhu cầu huy động vốn ở Việt Nam hiện nay.

3. Thực trạng chính sách đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở Việt Nam từ 2010 đến nay

Giai đoạn từ năm 2010-2014, các chính sách pháp luật về PPP được quy định tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, giai đoạn từ năm 2014 đến 2018 tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và các văn bản pháp luật có liên quan, từ năm 2018 đến nay được quy định ở Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và các luật khác nhau như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật đầu tư công, Luật Đầu tư và Luật Xây dựng. Để nhìn thấy rõ thực trạng về chính sách đầu tư phát triển CSHT thông qua chính sách PPP, nghiên cứu này tập trung các vấn đề cốt lõi sau đây:

3.1. Về chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng thông qua chính sách đối tác công tư

Ở Việt Nam, hệ thống chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển CSHT theo hình thức PPP không được xây dựng riêng biệt mà lồng ghép vào các chiến lược, quy hoạch phát triển quốc gia, ngành, địa phương. Mục tiêu chiến lược phát triển CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam là thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân. Quan điểm phát triển hình thức đầu tư dự án này chủ yếu gồm đảm bảo nhất quán với chiến lược phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo hiệu quả sử dụng đất, đồng bộ CSHT, chú trọng mạng lưới giao thông, hệ thống cấp nước và xử lý chất thải và khuyến khích các thành phần kinh tế tư nhân tham gia đầu tư. Định hướng phát triển hình thức dự án này gồm: tạo môi trường đầu tư thuận lợi; ưu đãi nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế, đổi mới chính sách, pháp luật, bộ máy quản lý; đào tạo đội ngũ cán bộ để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.

Tuy nhiên, theo UBTV Quốc hội thì một số chỉ tiêu định hướng trong chiến lược, quy hoạch phát triển CSHT chưa phù hợp với khả năng huy động các nguồn lực, trùng lặp và hiệu quả chưa cao, một số địa phương đã có quy hoạch được duyệt nhưng triển khai trên thực tế chưa có nguyên tắc, thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như đặc thù vùng miền. Vấn đề này cũng được Chính phủ cho rằng đến nay vẫn chưa có một kế hoạch chiến lược, trung và dài hạn cho PPP, do đó việc triển khai PPP chưa có định hướng rõ ràng dẫn đến tư duy ngại khó, các dự án CSHT chưa có thứ tự ưu tiên. Bộ Xây dựng cho biết, hệ thống CSHT tại các thành phố lớn đã được cụ thể hóa trong đồ án quy hoạch xây dựng, nhưng vấn đề là thiếu sự liên kết vùng tỉnh trong quy hoạch, đặc biệt là hệ thống CSHT sử dụng chung chưa được nghiên cứu đầy đủ. Tại các địa phương, hầu hết chưa có kế hoạch PPP cho đầu tư phát triển CSHT, trừ một số thành phố lớn như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Quảng Ninh có lập kế hoạch trung hạn nhưng nhìn chung chất lượng quy hoạch dự án chưa cao.

Các chuyên gia đều cho rằng quá trình xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch được nghiên cứu công phu, đúng quy trình, tuy nhiên hầu hết đều không có sự tham gia đóng góp hoặc có tham gia nhưng chỉ mang tính thủ tục từ các bên nhà đầu tư, nhà tài trợ, cộng đồng. Các định hướng về khuyến khích và ưu đãi nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân đã góp phần nâng cao vốn đầu tư CSHT, tuy nhiên còn rất khiêm tốn do nhiều Bộ, ngành, địa phương chưa xây dựng kế hoạch tổng thể gắn PPP với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch chung. Bên cạnh đó, quyết tâm và cam kết chính trị của lãnh đạo cấp cao từ TW đến địa phương là chưa thật sự quyết liệt, gần nhất là Nghị định số 05-NQ/TW ngày 01 tháng 11 năm 2016 của Hội nghị BCHTW Đảng khóa XII chỉ đề cập “đẩy mạnh các DAĐT theo hình thức PPP bảo đảm tính công khai minh bạch”.

Khảo sát ý kiến các tổ chức, doanh nghiệp về nhận định “Định hướng phát triển PPP là nhất quán với định hướng phát triển CSHT”, nhận được 67,89% đồng ý, cho thấy doanh nghiệp nhất trí với nhận định này tương đối cao. Tuy nhiên kết quả khảo sát về “Định hướng phát triển PPP là phù hợp với mục tiêu thu hút vốn đầu tư tư nhân tham gia vào đầu tư CSHT”, chỉ nhận được 46,79% đồng ý, cho thấy các định hướng phát triển PPP Việt Nam nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân tham gia đầu tư được doanh nghiệp đánh giá chưa cao.

3.2. Về cơ chế chính sách, pháp luật đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công – tư

Văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp về PPP (hiện nay là Nghị định 63/2018/NĐ-CP) đã quy định rõ ràng trình tự chuẩn bị, thực hiện dự án. Tuy nhiên, nhiều thủ tục cụ thể trong quá trình triển khai dự án PPP cũng chịu sự điều chỉnh của các Luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước (đối với việc sử dụng vốn NSNN tham gia dự án PPP), Luật đầu tư công (vốn đầu tư công trong dự án PPP), Luật Doanh nghiệp (hoạt động của doanh nghiệp dự án), Luật Xây dựng (thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán), Luật Quản lý nợ công (vốn vay ODA sử dụng trong dự án PPP)…; nhiều quy định chồng chéo giữa các Luật với nhau dẫn đến khó khăn thực hiện trong thực tế. Nội dung quy định tại các Luật liên quan này được xây dựng hướng tới dự án công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến đặc thù đầu tư PPP; quy trình, thủ tục cũng được triển khai riêng lẻ, chưa đảm bảo hài hòa với quy trình thực hiện dự án PPP, cụ thể:

- Chính sách ưu đãi, khuyến khích và đảm bảo đầu tư: thực tế trong giai đoạn vừa qua, chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư CSHT theo hình thức PPP chưa tương xứng với vai trò, tính chất bức thiết phát triển kinh tế - xã hội và đáp ứng nhu cầu của người dân nhưng do hiệu quả đầu tư, khả năng hoàn vốn các dự án không cao nên chưa thu hút mạnh mẽ được tư nhân đầu tư. Đồng thời, hoạt động nghiên cứu xu hướng đầu tư và đối tác đầu tư chưa sâu sắc, hoạt động hỗ trợ nhà đầu tư chưa được phân công rõ ràng cho cơ quan quản lý nào, hình thức hỗ trợ chưa nhiều hoặc không khả thi như các chính sách hỗ trợ về đất đai; vốn; miễn, giảm thuế; trợ giá… Vấn đề này được Chính phủ thừa nhận quy định hỗ trợ tài chính của Nhà nước đối với dự án PPP còn chung chung, các tiêu chí bảo đảm, bảo lãnh chưa được quy định cụ thể, chưa xem xét đến tính đặc thù của dự án dẫn đến Bộ, ngành gặp nhiều khó khăn, khó khăn trong tổ chức thực hiện.

- Chính sách về lựa chọn dự án: Kinh nghiệm những quốc gia thành công về PPP, việc lựa chọn dự án PPP đều tuân thủ các nguyên tắc về quy trình lựa chọn chặt chẽ, chuẩn bị kỹ lưỡng, đảm bảo mọi nguồn lực cần thiết là điều kiện tiên quyết, hàng đầu để thực hiện thành công dự án PPP. Tại Việt Nam, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án CSHT theo PPP tương tự như một dự án công thuần túy, các quy định phức tạp, chồng chéo, còn thiếu những quy định cụ thể dẫn đến việc triển khai hiện gặp rất nhiều khó khăn, nhiều thủ tục. Quy định về lấy ý kiến cộng đồng đối với các dự án PPP hiện tại quy định thiếu chặt chẽ, nhiều dự án khi đưa vào vận hành sử dụng chịu sự phản đối của người dân dẫn đến dự án bị đình trị hoặc phải điều chỉnh so với hoạch định ban đầu. Ngoài ra, PPP là dự án được hình thành giữa hai bên nhà nước và nhà đầu tư tư nhân và tập trung vào sản phẩm đầu ra của dự án tha vì các yếu tố đầu vào, nhưng việc lập báo cáo nghiên cứu khả thi dựa trên những quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng là chưa phù hợp. Việc lập dự án không được nghiên cứu chặt chẽ, chưa phân tích giá trị đồng tiền, nhất là tiêu chí tài chính, phương án hỗ trợ về tài chính đối với dự án này có lợi nhuận thấp đã dẫn đến dự án không khả thi hoặc không đạt mục tiêu dự án và dẫn đến đầu tư không hiệu quả. Ngoài ra, quy định về trình tự, thủ tục đầu tư đối với dự án PPP là tương đối dài dẫn đến công tác chuẩn bị đầu tư dự án PPP tốn nhiều thời gian.

- Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư: Chất lượng lựa chọn nhà đầu tư là một trong những yếu tố mang tính quyết định đến hiệu quả của dự án. Trước năm 2014, việc lựa chọn nhà đầu tư theo quy định tại Nghị định 108/NĐ-CP nên các quy định về trình tự thủ tục, tiêu chí đánh giá lựa chọn nhà đầu tư chưa chặt chẽ, rõ ràng và bài bản, hầu hết các DA ĐT theo hình thức BOT, BTO, BT thực hiện chỉ định nhà đầu tư. Từ năm 2014 đến nay, sau khi Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ra đời, hoạt động lựa chọn nhà đầu tư đã được thực hiện một cách bài bản hơn nhưng thay vì quy định các tiêu chí đánh giá tập trung vào sản phẩm đầu ra của dự án công, với cách tiếp cận xem trọng các yếu tố đầu vào của dự án hơn là đầu ra. Điều này dẫn đến việc hạn chế đối tượng tham gia đầu tư vì do trong thực tế nhiều nhà đầu tư khó đáp ứng được yêu cầu về các yếu tố năng lực kinh nghiệm đầu vào của công trình. Ngoài ra, tiêu chí đánh giá năng lực nhà đầu tư đối với dự án PPP là rất phức tạp, phụ thuộc rất nhiều vào đặc thù của các lĩnh vực dự án. Tuy nhiên, các hướng dẫn về lựa chọn nhà đầu tư còn rất chung chung, áp dụng đối với tất cả các lĩnh vực dẫn đến khó thực hiện.

Tại báo cáo tổng kết tình hình thực hiện PPP của Chính phủ, nhiều dự án PPP xây dựng CSHT đã tổ chức sơ tuyển rộng rãi nhưng chỉ có một đầu tư quan tâm và phải áp dụng hình thức chỉ định thầu, nhiều dự án đang ở giai đoạn xin chấp thuận về chủ trương đầu tư đã xin chỉ định Nhà đầu tư. Các dự án PPP thực hiện theo hình thức đấu thầu thì công tác tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hiện còn nhiều bất cập, mang nặng tính hình thức và chưa đảm bảo công khai, minh bạch.

Việc tổ chức đấu thầu không minh bạch dẫn đến các nhà đầu tư chân chính mất niềm tin. Điều này dẫn đến tiềm ẩn rủi ro về lựa chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Kết quả là nhiều dự án vừa triển khai dở dang đã bị đình trệ hoặc phá sản do nhà đầu tư tư nhân không đủ năng lực, kinh nghiệm. Các chuyên gia cho rằng, năng lực tài chính là yếu tố quan tâm hàng đầu trong lựa chọn nhà đầu tư tư nhân, vì vậy là một trong những nguyên nhân dẫn đến dự án không thể thực hiện được phải chuyển Nhà đầu tư hay hình thức đầu tư. Cần lưu ý rằng, nhà đầu tư nước ngoài thường có thể huy động vốn đầu tư trên thị trường quốc tế với chi phí vốn đầu tư thấp hơn (5-6%/năm), nhà đầu tư ở Việt Nam thường huy động nguồn vốn vay thương mại trong nước (9-11%/năm), đây là yếu tố góp phần tăng hiệu quả đầu tư và là giải pháp đối với các dự án hạ tầng thường có khả năng sinh lời thấp.

- Chính sách về hợp đồng dự án: Trên cơ sở điều kiện cụ thể của dự án và mục tiêu hợp tác của nhà nước và tư nhân sẽ có các hình thức hợp đồng PPP khác nhau. Nội dung chủ yếu của hợp đồng cần quan tâm gồm: điều kiện và mức độ khả thi của hợp đồng, tính đầy đủ của khung pháp lý, lựa chọn hình thức hợp đồng, mô hình quản lý hợp đồng, xác định vai trò, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể. Tại Việt Nam, các quy định về hợp đồng dự án được cho rằng còn chồng chéo, có xung đột giữa các pháp luật liên quan. Quy định về công tác giám sát của nhà nước trong nội dung hợp đồng là khá sơ lược, chưa rõ ràng và chưa có quy trình thực hiện cụ thể, dễ gây trùng lặp với công tác giám sát chất lượng công trình. Nội dung các hợp đồng chưa phân định rõ những rủi cho các bên, nhiều dự án khi xảy ra rủi ro khó giải quyết vì hợp đồng thiếu những điều kiện quy định rõ ràng. Do đó, một mặt cần tạo môi trường kinh doanh thông thoáng để thu hút nhà đầu tư tư nhân nhưng cũng phải đảm bảo chất lượng công trình, hiệu quả đầu tư dự án.

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn vừa qua, hầu hết các dự án PPP tại Việt Nam đều được thực hiện theo các hình thức BOT, BT, BT kết hợp với BOT và BOO, một số ít dự án được thực hiện theo hình thức BLT và O&M. Trong đó, PPP trong lĩnh vực CSHT chủ yếu được thanh toán bằng tiền hoặc thanh toán bằng dự án khác (chủ yếu là bằng đất), thực tế trong quá trình triển khai thực hiện có rất nhiều vướng mắc liên quan đến việc thanh toán, nhất là các dự án được thanh toán bằng đất. Nhìn chung, các hợp đồng đều chưa được quy định đầy đủ và cụ thể về mặt nội dung. Thực tế, các nội dung vướng mắc chủ yếu về cơ chế tài chính đặc biệt là các vấn đề liên quan đến việc xác định tổng vốn đầu tư, yêu cầu công nghệ, xác định giá trị công trình, quyết toán vốn đầu tư, thời điểm thanh toán và tính toán lãi suất, lợi nhuận của nhà đầu tư thực hiện dự án, giá dịch vụ… dẫn đến việc áp dụng không thống nhất giữa các dự án. Các chuyên gia cho rằng, nội dung của một hợp đồng PPP thông thường đã có yêu cầu rất chặt chẽ và phức tạp, đối với hợp đồng PPP trong CSHT còn phức tạp hơn do liên quan đến tính đặc thù của hạ tầng có tính rủi ro cao và tác động trực tiếp đến đời sống dân sinh. Do đó nhất thiết phải có những hướng dẫn riêng về hợp đồng PPP cho lĩnh vực này để tránh tranh chấp và rủi ro trong quá trình thực hiện.

Kết quả khảo sát ý kiến các tổ chức, doanh nghiệp về nhận định “Chính sách, quy định pháp luật PPP trong phát triển CSHT là phù hợ” có đến 55,96% ý kiến không đồng ý và 2,75% rất không đồng ý, cho thấy doanh nghiệp phản ứng về những quy định bất hợp lý văn bản pháp luật PPP.

4. Đánh giá thành công, hạn chế chính sách PPP trong đầu tư phát triển CSHT Việt Nam

4.1. Thành công

Trong giai đoạn vừa qua, PPP đã thu hút được các thành phần kinh tế từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư CSHT, góp phần giảm bớt gánh nặng ngân sách đầu tư của nhà nước trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư hạn hẹp. Thông qua PPP, diện mạo về CSHT có sự chuyển biến rõ rệt trong thời gian ngắn, góp phần thu hút đầu tư trong và ngoài nước, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, đảm bảo quốc phòng - an ninh và năng lực cạnh tranh quốc gia. So với hình thức đầu tư truyền thống, hình thức PPP thu được hiệu quả sử dụng vốn ngân sách cao hơn, đồng thời mở ra một kênh đầu tư khá hấp dẫn, nhiều doanh nghiệp có cơ hội tham gia thực hiện các dự án lớn, tiêu thụ một lượng lớn các nguyên nhiên liệu sản xuất trong nước, tạo ra hàng vạn việc làm cho người lao động và mang lại cho người dân được hưởng dịch vụ với chất lượng tốt hơn với một chi phí hợp lý. Thành công PPP trong CSHT gắn liền với hoạt động xây dựng và triển khai hệ thống chính sách, pháp luật về PPP của Việt Nam, tạo được hành lang pháp lý vững chắc cho các hoạt động đầu tư dự án CSHT theo hình thức PPP.

4.2. Hạn chế

Thị trường PPP Việt Nam đang ở giai đoạn đầu của sự phát triển, với cơ chế, các yếu tố nội hàm của nền kinh tế còn chứa đựng nhiều rủi ro, thị trường vốn trong nước còn yếu kém, khó tiếp cận được thị trường vốn quốc tế…Đặc biệt chưa có định hướng, chiến lược dài hạn, thống nhất, rõ ràng để thực hiện chương trình PPP và PPP trong CSHT. Trong khi dự án PPP có đặc thù phức tạp, với nhiều mối quan hệ ràng buộc giữa Nhà nước và nhà đầu tư, việc triển khai thực hiện dự án có nhiều rủi ro. Vì chưa có định hướng, kế hoạch rõ ràng nên những dự án tốt nhất vẫn chưa được ưu tiên lựa chọn, nguồn lực chưa được quan tâm bố trí cho việc lập dự án, tham gia đầu tư, nhân sự vẫn chủ yếu là kiêm nhiệm, chuyên môn hạn chế. Hệ thống pháp lý về PPP chưa đầy đủ, chồng chéo giữa nhiều pháp luật khác nhau, nội dung pháp luật với những quy định thiên về DAĐT công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa đảm bảo hài hòa với quy trình thực hiện dự án PPP. Vai trò của nhà nước và tư nhân không được xác định rõ ràng hoặc thiếu các quy định về quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên. Các chính sách, qu định cụ thể về ưu đãi đầu tư, CTĐT, lựa chọn nhà đầu tư, hợp đồng dự án… và quản lý khai thác vận hành còn nhiều hạn chế dẫn đến môi trường đầu tư chưa hấp dẫn, các dự án PPP chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.

4.3. Nguyên nhân dẫn đến tồn tại hạn chế

Nguyên nhân khách quan, PPP và PPP trong CSHT ở Việt Nam đang còn ít kinh nghiệm, còn chưa bao quát được cả vấn đề lý luận và thực tiễn. CSHT có khả năng sinh lời thấp. mức độ sẵn sàng của khu vực tư nhân, nguồn vốn hỗ trợ đầu tư dự án PPP trong CSHT của nhà nước còn hạn hẹp. Nhận thức của người dân về lợi ích mang lại của PPP còn chưa rõ ràng.

Nguyên nhân chủ quan, có nhiều nguyên nhân chủ quan, trong đó nguyên nhân lớn nhất là các định hướng phát triển PPP chưa được cụ thể hóa hoặc có thể hiện trong các đồ án quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển CSHT nhưng chất lượng thấp, chưa có sự tham gia ý kiến từ nhà đầu tư tư nhân, cộng đồng, chưa phù hợp với khả năng huy động nguồn lực đầu tư để lựa chọn được các dự án tốt, chủ động chuẩn bị đầu tư. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP còn khá phức tạp, chịu sự điều chỉnh của nhiều luật chuyên ngành. Năng lực thể chế của nhà nước còn thấp, Bộ, ngành, địa phương tổ chức thực hiện và hướng dẫn chính sách, quy định pháp luật chưa kịp thời, đồng bộ. Nhiều nội dung quy định chưa xét đến tính đặc thù đầu tư theo hình thức PPP nên chưa đủ hiệu lực cần thiết để thống nhất quy trình, thủ tục thực hiện dự án PPP và hấp dẫn nhà đầu tư. Thiếu chính sách, quy định hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước để thu hút đầu tư PPP đối với các dự án PPP trong CSHT có khả năng sinh lời thấp, hoặc một số chính sách ưu đãi cụ thể chưa phù hợp với thực tiễn Việt Nam và thông lệ quốc tế.

5. Đề xuất hoàn thiện cơ chế chính sách, pháp luật về đầu tư phát triển CSHT theo hình thức đối tác công tư

5.1. Các vấn đề giải quyết

Trong giai đoạn vừa qua, việc nghiên cứu hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách về PPP đã được nhà nước xác định là nhiệm vụ trọng tâm cần quan tâm thực hiện. Tuy nhiên một số văn bản quy phạm liên quan tới PPP vẫn chưa giải quyết được hoàn toàn các vướng mắc cơ bản trong quá tình triển khai dự án. Do đó, có đề xuất là cần phải giải quyết các vấn đề trọng yếu sau đây:

- Giải quyết vấn đề mâu thuẫn giữa các luật, nhất là các nội dung có liên quan tới PPP nói chung.

- Giải quyết vấn đề chế tài chưa đủ mạnh trên cơ sở phải làm rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý PPP từ trung ương đến địa phương. Trong đó làm rõ các chính sách có liên quan đến vai trò của chính quyền, của doanh nghiệp dự án.

- Giải quyết mâu thuẫn giữa mục tiêu huy động nguồn lực đầu tư tư nhân cho CSHT và các chính sách quản lý các dự án PPP.

- Giải quyết vấn đề xây dựng các cơ chế chính sách chưa cụ thể, chưa gắn với từng nội dung đặc trưng của các dự án thuộc lĩnh vực CSHT như cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải rắn… Đây là các dự án có tác động trực tiếp đến an sinh xã hội, đóng vai trò là các dự án CSHT khungg nhưng khả năng sinh lời của các dự án này là không cao.

5.2. Các giải pháp

Giải pháp đặt ra để khắc phục các bất cập được đề xuất theo hướng:

- Vận dụng kinh nghiệm của các nước xây dựng Luật PPP trong đó có các nội dung quy định cụ thể về PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT.

- Quá trình nghiên cứu xây dựng Luật PPP, cần tập trung các vướng mắc, mâu thuẫn trong các luật khác có liên quan vào trong Luật PPP.

- Xây dựng mô hình quản lý PPP từ TW tới địa phương theo từng lĩnh vực theo hướng chuyên nghiệp.

- Quy định từng chức năng của từng cơ quan, từng chủ thể có liên quan đến toàn bộ quá trình chuẩn bị và triển khai dự án.

- Ngoài các quy định chung tại Luật Doanh nghiệp, cần xây dựng cơ chế chính sách chi tiết về doanh nghiệp dự án đảm bảo tính đặc thù của doanh nghiệp.

5.3. Các cơ chế chính sách và cách giải quyết vấn đề trọng yếu

a) Cơ chế chính sách

Đối với các cơ chế chính sách cụ thể cần nghiên cứu, bổ sung hoàn thiện các chính sách chủ yếu về:

- Ưu đãi, đảm bảo đầu tư và hỗ trợ đầu tư nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án, tăng tính hấp dẫn đối với Nhà đầu tư tư nhân tham gia. Để thực hiện giải quyết này cần bổ sung nội dung ưu đãi và đảm bảo đầu tư trong cả vòng đời dự án thay vì chỉ ưu đãi ở giai đoạn triển khai dự án. Tăng cường hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân như cung cấp thông tin, hướng dẫn thủ tục hành chính, hỗ trợ tháo gỡ khó khăn trong quá trình triển khai dự án; điều chỉnh phương pháp xác định giá dịch vụ CSHT và lộ trình tăng giá, điều kiện trợ giá, mức trợ giá và thời gian trợ giá theo thông lệ quốc tế, bảo đảm hài hòa lợi ích của nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng.

- Bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo lãnh vay vốn không được quy định và đây là rào cản lớn trong thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia các dự án có mức lợi nhuận thấp. Nội dung này cần nghiên cứu theo áp dụng riêng cho các dự án CSHT có khả năng hoàn vốn không cao nhằm thu hút nguồn lực đầu tư tư nhân, nhất là vốn đầu tư nước ngoài.

- Quy định điều kiện quyết định chủ trương đầu tư cần điều chỉnh phù hợp với dự án PPP theo hướng quan tâm đến các yếu tố về thu hút đầu tư, nguồn thu của dự án.

- Hoàn thiện chính sách lựa chọn, công bố dự án theo hình thức PPP theo hướng cần ưu tiên các dự án dựa trên lợi thế, đặc điểm tính cấp thiết của dự án. Các dự án được lựa chọn khi đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính, giá trị đồng tiền cho nhà nước và nhận được sự đồng thuận của người dân.

- Quy định nội dung Báo cáo nghiên cứu khả thi tại Luật Đầu tư công đồng nhất cơ chế quản lý dự án PPP với dự án truyền thống, trong khi dự án PPP là dự án được hình thành giữa hai bên nhà nước và nhà đầu tư tư nhân và tập trung vào sản phẩm đầu tư của dự án khác với tập trung vào các yếu tố đầu vào của dự án truyền thống. Do đó, cần thay đổi cách tiếp cận về cơ chế quản lý để sửa đổi quy định về nội dung trong Báo cáo nghiên cứu khả thi phù hợp với đặc thù dự án PPP.

- Xác định rủi ro, phân bổ rủi ro và quản trị rủi ro là một trong những yếu tố trụ cột để đảm bảo dự án đạt được mục tiêu đầu tư hiệu quả, tuy nhiên chưa được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay. Vì vậy, cần quy định nội dung này trong văn bản pháp luật về PPP theo hướng xác định và phân chia rủi ro cho bên có năng lực quản lý rủi ro tốt hơn, đảm bảo cân bằng giữa phân bổ lợi ích và rủi ro.

- Chính sách cân bằng giữa huy động và quản lý nguồn lực đầu tư còn mâu thuẫn giữa mục tiêu huy động nguồn lực và hoạt động quản lý chống thất thoát, lãng phí. Do đó, cần điều chỉnh các quy định này theo hướng hài hòa mục tiêu nhà nước và nhà đầu tư tư nhân.

- Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư cần hoàn thiện theo hướng khắc phục tình trạng chỉ định thầu, đảm bảo đấu thầu cạnh tranh, minh bạch nhằm lựa chọn nhà đầu tư đủ năng lực thực hiện dự án. Để thực hiện được giải pháp này cần quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên liên quan. Đối với các dự án CSHT, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần lập, phê duyệt thiết kế công nghệ, tổng mức đầu tư trước khi lựa chọn nhà đầu tư để kiểm soát chi phí giá thành hiệu quả hơn.

- Chính sách về hợp đồng dự án cần bổ sung quy định nội dung và mẫu hợp đồng dự án riêng cho lĩnh vực CSHT riêng cho từng chuyên ngành theo hướng quy định chi tiết quyền, nghĩa vụ của các bên tham gia, kèm theo mẫu hợp đồng với đầy đủ chất lượng sản phẩm dịch vụ dự án, phân chia và kiểm soát rủi ro…

b) Vấn đề trọng yếu

Để đưa hệ thống cơ chế chính sách vào thực tiễn cần phải giải quyết một số vấn đề trọng yếu:

- Có sự đồngg lòng, quyết tâm của cả hệ thống chính trị.

- Xác định vai trò và tầm quan trọng của PPP trong phát triển kinh tế xã hội của cả nước và từng địa phương.

- Phối hợp chặt chẽ giữa Bộ, ngành, địa phương, các chủ thể có liên quan đến triển khai các dự án PPP trong CSHT nhằm thu hút tối đa sự đóng góp của khu vực tư nhân.

- Trước khi ban hành chính sách, lấy ý kiến của cộng đồng nhất là đối với những người hưởng lợi từ dự án.

- Thực hiện tuyên truyền phổ biến chính sách.

- Thường xuyên tổng kết, đánh giá để điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn.

- Song song với các cơ chế chính sách về PPP trong CSHT cần thiết đồng bộ hóa các chính sách, pháp luật có liên quan.

6. Kết luận và kiến nghị

Đầu tư theo hình thức PPP là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm huy động tối đa nguồn lực cho phát triển CSHT ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Trong giai đoạn vừ qua, chính sách đầu tư PPP đã góp phần làm giảm áp lực nhu cầu vốn đầu tư công nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư CSHT, tăng cường cơ sở vật chất cho nền kinh tế. Trong thời gian tới,  đầu tư CSHT tại Việt Nam theo hình thức PPP tiếp tục là nhu cầu cấp bách, vấn đề hoàn thiện cơ chế chính sách đầu tư PPP là đòi hỏi không thể thiếu đối với hoạt động quản lý.

Theo đó, Chính phủ, các Bộ, ngành, chính quyền đô thị cần tập trung nghiên cứu xây dựng chiến lược phát triển cho dự án phát triển đô thị theo hình thức PPP.Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành, các địa phương xây dựng chiến lược phù hợp với điều kiện cụ thể của từng lĩnh vực và từng địa phương và nguồn lực huy động. Chính phủ nghiên cứu hoàn thiện khung chính sách để ban hành và trình Quốc hội ban hành hệ thống cơ chế chính sách, pháp luật về PPP đảm bảo tránh các quy định chồng chéo giữa các văn bản pháp luật, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong các chính sách ban hành. Song song với xây dựng và ban hành chính sách, Nhà nước cần kiểm tra đánh giá chỉ đạo thực hiện đảm bảo tính hiệu lực của cơ chế chính sách phù hợp với thực tiễn.