1. Giới thiệu
Quá trình đô thị hóa cùng sự phát triển của phương tiện cơ giới cá nhân đã khiến các đô thị mở rộng tràn lan, thiếu kiểm soát với tốc độ chưa từng có. Xu hướng phát triển thiếu bền vững này gây ra hàng loạt hậu quả nghiêm trọng như: (i) suy giảm sự tập trung phát triển khu vực trung tâm; (ii) gia tăng phương tiện cá nhân, chi phí đi lại, gây tắc nghẽn giao thông giảm chất lượng không khí, tiêu tốn năng lượng; (iii) tốn kém đầu tư và duy trì hệ thống hạ tầng; (iv) mất mát không gian xanh, đất nông nghiệp. Điều này kích thích hàng loạt nghiên cứu về các giải pháp quản lý sự phát triển của đô thị. Pendall et al. đã tổng kết được ba loại chính sách ngăn chặn sự phát triển tràn lan, hướng tới đô thị phát triển nhỏ gọn và bền vững bao gồm: vành đai xanh (greenbelts); ranh giới phát triển đô thị (urban growth boundaries) và ranh giới dịch vụ đô thị (urban service boundaries). Trong đó, vành đai xanh được xoi là chính sách kiểm soát phát triển nghiêm ngặt và hiệu quả nhất.
Vành đai xanh được thiết lập đầu tiên ở London, Anh vào năm 1935 và được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia trên thế giới; phù hợp và đáp ứng rất nhiều hoàn cảnh chính trị, địa lý, xã hội và kinh tế khác nhau. Chính sách vành đai xanh cũng được ban hành ở nhiều cấp chính quyền, từ cấp quốc gia, cấp tỉnh (tiểu bang) đến cấp khu vực. Có thể nói, vành đai xanh thực sự là giải pháp quy hoạch đô thị hữu ích, phù hợp với nhiều hoàn cảnh, cấp độ nhằm kiểm soát sự phát triển lan tỏa của đô thị trong thế kỷ 20.
Bước sang thế kỷ 21, việc hạn chế sự phát triển lan tỏa của đô thị lên khu vực nông thôn vẫn là sự quan tâm của các nhà quy hoạch. Tuy nhiên, vành đai xanh đã gặp phải hàng loạt thách thức. Cụ thể: (i) gây ra phát triển nhảy vọt ra phía ngoài vành đai xanh; (ii) tăng giá trị đất đai, tác động tiêu cực tới cung cấp nhà ở, đặc biệt là nhà ở cho người thu nhập thấp, do đó, gây ảnh hưởng tới công bằng xã hội; (iii) tăng mật độ xây dựng, giảm diện tích không gian xanh trong đô thị; (iv) gây ra sự rối loạn sử dụng đất ở khu vực rìa đô thị.
Nghiên cứu này xem xét tính chất truyền thống để làm nổi bật các ưu điểm và nhược điểm của vành đai xanh. Tác giả cũng xem xét các chính sách chuyển đổi của một số đô thị điển hình; rút ra kinh nghiệm duy trì vành đai xanh cho các nước đang phát triển; từ đó, áp dụng để giải quyết các vấn đề hiện tại của đô thị Hà Nội.
2. Tính truyền thống và sự biến đổi của vành đai xanh
2.1. Tính chất truyền thống của vành đai xanh
Vành đai xanh là không gian xanh bao quanh đô thị hay khu vực xây dựng lớn nhằm mục đích định hình cấu trúc và quản lý sự tăng trưởng đô thị hiệu quả. Các mục tiêu cụ thể của vành đai xanh bao gồm: (i) Hỗ trợ tái tạo đô thị thông qua việc khuyến khích phát triển hiệu quả; (ii) Bảo tồn tính đặc trưng truyền thống của khu vực nông thôn; (iii) Ngăn chặn sự phát triển lan tỏa của đô thị; (iv) bảo vệ diện tích đất nông, lâm nghiệp; (v) Cải thiện khu vực rìa đô thị bị xuống cấp; (vi) cung cấp cơ hội vui chơi giải trí cho người dân đô thị; (vii) Tăng cường liên kết giữa đô thị và vùng nông thôn mở. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, vành đai xanh đã dần bộc lộ một số điểm yếu nhất định như:
Gây ra phát triển nhảy vọt phía bên ngoài vành đai xanh: Mô hình vành đai xanh giúp đô thị phát triển tập trung trong khu vực, nhưng không có nhiều không gian để mở rộng. Nếu dân số tại các đô thị áp dụng vành đai xanh được cân bằng tốt, đảm bảo đúng dự báo thì các đô thị đó sẽ phát triển gần đến điểm bền vững. Tuy nhiên, trên thực tế, ngày càng có nhiều người có nhu cầu định cư tại các đô thị lớn. Dân số tăng nhanh dẫn đến sự phát triển tự phát, nhảy vọt ra phía bên ngoài có mật độ thấp, là sự lựa chọn cho những cư dân, thậm trí là các doanh nghiệp, tổ chức muốn thoát khỏi sự đông đúc của đô thị. Tuy nhiên, nhóm người này vẫn chịu phụ thuộc nhiều vào các dịch vụ bên trong đô thị trung tâm. Thêm vào đó, những người sống ở khu vực có mật độ cao lại có nhiều hơn nhu cầu du lịch và nghỉ ngơi cuối tuần. Điều này gây ra sự lãng phí cho hệ thống hạ tầng, đặc biệt là giao thông công cộng khi phải vượt qua khu vực vành đai xanh rộng lớn nhưng ít dân cư. Như vậy, các đô thị chọn phát triển nhỏ gọn để tiết kiệm một phần năng lượng không tái tạo; tuy nhiên; phát triển nhảy vọt ra ngoài vành đai xanh lại đang làm lãng phí hơn những gì tiết kiệm được.
Tăng giá trị bất động sản: Vành đai xanh khi hạn chế phát triển trong khu vực đã khiến nguồn cung cấp đất suy giảm. Trong khi đó, dân số không ngừng tăng dẫn đến nhu cầu đất đai tăng lên, gây nên sự tăng giá của hệ thống bất động sản, ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân, đặc biệt nhóm người có thu nhập thấp; gây ảnh hưởng đáng kể đến công bằng xã hội và sự hài lòng của người dân.
Giá trị bất động sản tăng không chỉ do kết quả của sự gia tăng dân số mà còn bởi kinh tế phát triển, đời sống và thu nhập được nâng cao, con người có nhu cầu sống trong những ngôi nhà lớn hơn nhiều tiện nghi hơn. Điều này tương tự với hệ thống hạ tầng đô thị, đặc biệt là giao thông.
Mật độ tăng cao, diện tích không gian xanh bên trong đô thị trung tâm sụt giảm: Phát triển đô thị nhỏ gọn có nhiều lợi ích như: giảm lượng tiêu thụ năng lượng; tăng khả năng phát triển giao thông công cộng, giảm khoảng cách giữa các phương tiện để khuyến khích đi bộ và xe đạp…Tuy nhiên, việc mật độ tăng cao đã khiến không gian xanh bị sụt giảm nghiêm trọng, ảnh hưởng đến tính bền vững của đô thị. Theo thăm dò, người Anh thích sống trong những ngôi nhà độc lập có vườn. Nhưng đã phải chuyển sang những căn hộ cao tầng để đảm bảo phát triển đô thị nhỏ gọn, diện tích xanh gấp 22 lần Hyde Park đã bị mất ở London. Ngày nay, gần một nửa số sân chơi của nước Anh so với những năm 1990 đã biến mất.
Gây ra sự rối loạn sử dụng đất ở khu vực rìa đô thị: Các chính sách kiểm soát phát triển nghiêm ngặt của vành đai xanh đã gây nên sự rối loạn sử dụng đất hiện tại của London với bản đồ từ thời kỳ trước cho thấy sự thay đổi đáng kể. Cụ thể, diện tích dành cho xây dựng nhà ở đã tăng gấp đôi kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Nhiều sử dụng đất phi nông nghiệp mới liên quan tới các tiện ích công cộng, thậm chí phát triển công nghiệp. Diện tích đất nông nghiệp giảm đất 70%. Rõ ràng, để đổi lấy sự bảo tồn và kiểm soát nghiêm ngặt trong vành đai xanh, chính quyền địa phương buộc cho phép những thay đổi khá lớn đối với khu vực cạnh rìa đô thị.
2.2. Sự biến đổi của vành đai xanh
Chuyển đổi thành mô hình nêm xanh: Nêm xanh có nguồn gốc từ khu vực Scandinavia (Thụy Điển và Đan Mạch), được hình thành trong những năm 1990. Đây là không gian xanh có vai trò và chức năng tương tự như vành đai xanh. Tuy nhiên, khác với vành đai xanh, nơi các phát triển bị kiểm soát nghiêm ngặt dẫn đến tình trạng đô thị thiếu không gian để mở rộng, nêm xanh quản lý tăng trưởng đô thị linh hoạt hơn. Cụ thể: (i) Duy trì phát triển đô thị theo cả 2 hướng, tăng mật độ bên trong trung tâm và phát triển đô thị theo hướng kế hoạch; (ii) phát triển nhỏ gọn với cấu trúc định cư đa trung tâm, cung cấp hệ thống giao thông hiệu quả và thuận tiện; (iii) tăng diện tích xanh và liên kết sinh thái trong khu vực đô thị trung tâm.
So sánh vành đai xanh London và nêm xanh Stockholm. Trong đó, nêm xanh Stockholm là cấu trúc không gian xanh trải dài từ khu vực nông thôn đến trung tâm đô thị. Nó bao gồm 10 nêm xanh đi qua toàn bộ thành phố, vì vậy mọi khu vực thành phố được kết nối chặt chẽ với thiên nhiên. Nêm xanh có chức năng sinh thái và giải trí quan trọng. Chỉ có 20-30% đất nêm xanh được sử dụng đơn giản bảo tồn tự nhiên. Mỗi nêm xanh có tên riêng dựa theo chức năng nó đảm nhiệm.
Phát triển linh hoạt: Đi đầu trong việc phát triển linh hoạt vành đai xanh phải kể đến Hong Kong. Với diện tích 1100km2, dân số năm 2016 khoảng 7.3 triệu, địa hình đa phần là đồi núi, chỉ khoảng 20% diện tích phù hợp cho phát triển. Mặc dù vậy, Hong Kong vẫn thiết lập vành đai xanh rộng 13.900ha (chiếm 13% diện tích tự nhiên). Trước tình hình phức tạp kết hợp áp lực tăng trưởng nhanh chóng, chính quyền Hong Kong đã liên tục phải nghiên cứu và linh hoạt chuyển đổi chính sách vành đai xanh theo không gian và chu kỳ thời gian. Vành đai xanh Hong Kong đặc biệt liên quan đến sử dụng đất tư nhân của lượng lớn người dân nông thôn. Do đó, chính quyền sẵn sàng tiếp nhận các thay đổi sử dụng đất phổ biến như xây dựng nhà ở nhỏ, nhà ở và nhà vườn, để bù lại việc hạn chế quyền phát triển. Các chính sách vành đai xanh chưa bao giờ có ý định hạn chế hoàn toàn phát triển đô thị. Chính vì vậy, nhiều loại hình phát triển đô thị vẫn được cấp phép. Trước áp lực phát triển, đôi khi danh sách sử dụng đất bị cắt giảm, xem xét nhưng tiềm năng phát triển không hề bị loại bỏ. Vì các chính sách phát triển linh hoạt của mình, vành đai xanh Hong Kong được xem là không gian chuyển tiếp, chứa đựng các kế hoạch phát triển chứ không phải không gian bảo tồn như vành đai xanh truyền thống.
Lập kế hoạch cho khu vực tăng trưởng bên ngoài vành đai xanh: như đã trình bày ở trên, vành đai xanh là không gian xanh khép kín bao bọc quanh đô thị. Chính vì vậy, đô thị không còn nhiều không gian phát triển. nếu dân số tiếp tục tăng cao, người dân phát triển ra ngoài khu vực vành đai xanh, gây ra phát triển nhảy vọt kèm theo nhiều hậu quả nặng nề cho đô thị. Tuy nhiên, để giải quyết vấn đề nêu trên, một số đô thị đã lập kế hoạch cho sự phát triển nhảy vọt để hạn chế tối đa hậu quả của nó. Ví dụ, chính quyền Ottawa, Canada đã quy hoạch một khu vực có diện tích 20.000 ha đã được lập kế hoạch để dành cho phát triển dân cư khi tăng trưởng vượt ra ngoài ranh giới vành đai xanh. Điều này không làm mất đi những đóng góp tích cực của vành đai xanh Ottawa.
Hệ thống hạ tầng xanh: Cơ sở hạ tầng xanh là mạng lưới các không gian xanh (tự nhiên, bán tự nhiên) và cơ sở hạ tầng được kết nối để thực hiện chức năng như một hệ sinh thái tự nhiên nhằm mang lại lợi ích cho con người. Các lợi ích của hạ tầng xanh gồm: Đóng góp vào việc giảm áp lực ngập lụt đô thị, cải thiện chất lượng nước, giảm sụt lún, cải thiện vi khí hậu, góp phần vào đa dạng sinh học, tạo cơ hội về giao thông và hoạt động ngoài trời…Tuy nhiên, hiện nay trên thế giới, cơ sở hạ tầng xanh chủ yếu được nghiên cứu ở quy mô trung tâm đô thị. Trước áp lực tăng trưởng và sự suy giảm chất lượng không gian xanh trong vành đai xanh, các nhà quy hoạch đã đề xuất cải cách vành đai xanh theo hướng: Vừa củng cố ranh giới vành đai xanh hiện trạng, đồng thời xem xét phát triển cơ sở hạ tầng xanh đa chức năng để kết nối vành đai xanh với khu vực đô thị. Việc áp dụng cơ sở hạ tầng xanh trong vành đai xanh đã được khởi đầu tại North – West và Yorkshire Hum Humide, đánh dấu cho sự khởi đầu mới cho chính sách lập kế hoạch của Anh.
3. Chính sách áp dụng cho các nước đang phát triển
Thực tế cho thấy, vành đai xanh được thực hiện thành công hơn tại các nước phát triển. Bởi vì, tồn tại sự liên quan giữa nền kinh tế đô thị và việc thực hiện vành đai xanh. Thứ nhất, nếu các chính sách vành đai xanh truyền thống được thực thi đầy đủ, nền kinh tế của đô thị, đặc biệt là trong khu vực vành đai xanh sẽ sụt giảm do quyền phát triển của người dân bị giới hạn, nông nghiệp hạn chế sử dụng công nghệ cao và hóa chất, không được phép phát triển công nghiệp và đô thị. Thứ hai, hạn chế phát triển trong vành đai xanh sẽ dẫn đến sự tập trung dân số trong đô thị trung tâm. Con số này đối với các nước đang phát triển sẽ là rất lớn. Ví dụ, nếu thực thi đầy đủ các chính sách vành đai xanh, không gian kinh doanh và nhà ở trong trung tâm Bắc Kinh cần tăng thêm 50%. Sự quá tải về dân cư sẽ kéo theo hàng loạt các thách thức cho đô thị. Thứ ba, chi phí để duy trì không gian xanh và giá trị cảnh quan trong vành đai xanh là quá lớn so với những lợi ích mà nó đem lại cho dân cư của các nước đang phát triển.
Tuy nhiên, bước sang thế kỷ 21, sự phát triển đô thị sẽ diễn ra mạnh mẽ tại các nước đang phát triển. Cơ hội nào cho các thành phố ở nền kinh tế mới nổi như Bắc Kinh, Bangalore, Sao Paulo hay Hà Nội phát triển chính sách vành đai xanh vì các lợi ích đô thị, môi trường và thẩm mỹ. Lựa chọn loại bỏ vành đai xanh không những không góp phần vực dậy nền kinh tế mà còn gây hậu quả nặng nề cho đô thị trong tương lai. Chính vì vậy, cần thiết phải duy trì việc thực hiện vành đai xanh song song với thay đổi linh hoạt trong chính sách để phù hợp với các nước đang phát triển. Cần chú ý, tất cả các chính sách, các kinh nghiệm nêu ở mục 2.2, mặc dù đem đến hiệu quả lớn cho đô thị áp dụng. Tuy nhiên, bản thân các giải pháp cũng tồn tại nhiều vấn đề cần bàn luận. Cụ thể: (i) Mô hình nêm xanh có thể khắc phục được các yếu điểm của vành đai xanh (tính bền vững, thiếu đất, nâng cao giá trị không gian xanh). Tuy nhiên, bản thân mô hình nêm xanh không phải là chiến lược hoàn hảo. Bởi vì, mô hình nêm xanh phân tách đô thị thành nhiều phần tách biệt, dẫn đến sự phân tách không gian, phân biệt cảnh quan đô thị, ảnh hưởng đến sự liên kết xã hội trong đô thị. (ii) Kinh nghiệm phát triển linh hoạt của các đô thị đi trước, đặc biệt là Hong Kong cũng có nhược điểm, nếu không theo sát quá trình và công tác dự báo thiếu chính xác, quản lý thiếu nghiêm ngặt, nguy cơ phá vỡ vành đai xanh sẽ dẫn đến rất nhanh, tương tự như trường hợp thất bại của vành đai xanh Tokyo. (iii) Về kinh nghiệm lập kế hoạch cho khu vực tăng trưởng bên ngoài vành đai xanh cần xem xét lại quy mô đô thị. Bởi vì, khi quy mô đô thị quá lớn, việc kế hoạch khu vực phát triển ngoài vành đai xanh lại một lần nữa gây tác động tiêu cực ngược trở lại cho đô thị. (iv) Giải pháp áp dụng cơ sở hạ tầng xanh về lý thuyết là hợp lý, tuy nhiên, cần lưu ý đến chi phí và sự khả thi trong điều kiện áp dụng tại các nước đang phát triển.
Như vậy, để tạo lập và duy trì vành đai xanh tại các nước đang phát triển, không thể áp dụng nguyên bản chính sách vành đai xanh truyền thống hay biến đổi đã thành công tại các nước phát triển. Mọi sự học hỏi cần dựa trên sự hiểu biết thấu đáo về ưu và nhược điểm của bài học kinh nghiệm, hiểu rõ tính chất và thực trạng của khu vực, qua đó, cân nhắc xem xét mức độ áp dụng, thay đổi linh hoạt theo thời gian để có được hiệu quả tối ưu.
4. Áp dụng cho thành phố Hà Nội
Trong bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng gây ra áp lực lớn lên chất lượng sống, tài nguyên và môi trường. Chính phủ Việt Nam đã phê duyệt đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 với mục tiêu phát triển Hà Nội hiện đại, xanh, văn hóa, văn minh. Theo đó, đồ án đã đề xuất các chiến lược phát triển không gian cho đô thị. Một trong số đó là thiết lập mạng không gian xanh bao gồm: không gian xanh kiểm soát phát triển, duy trì cấu trúc đô thị (hành lang xanh, vành đai xanh, nêm xanh) và không gian xanh phục vụ nhu cầu đô thị. Trong đó, vành đai xanh và nêm xanh sẽ được kiểm soát phát triển chặt chẽ còn hành lang xanh phát triển cân bằng dựa trên bảo tồn.
Tuy nhiên, ngay định hướng quy hoạch chung đã bộc lộ một số vấn đề ảnh hưởng tới tính khả thi của mô hình. Cụ thể, (i) chưa xác định được tiêu chí, chỉ tiêu phát triển cụ thể; (ii) công tác kiểm soát ranh giới, diện tích không gian xanh chưa chặt chẽ, (iii) các phát triển chưa phù hợp với mục tiêu kiểm soát của các không gian xanh; (iv) các khu công nghiệp và đô thị vẫn được tiếp tục phát triển.
Bên cạnh đó, hành lang xanh, vành đai xanh và các nêm xanh của Hà Nội không phải là khu vực xanh thuần túy mà là khu vực có hiện trạng vô cùng phức tạp: (i) diện tích xây dựng lớn; (ii) diện tích đất nông nghiệp thấp; (iii) tồn tại nhiều dự án phát triển đô thị và công nghiệp; (iv) mật độ dân cư đông và phân bố lan tỏa khắp khu vực.
Như vậy, có thể thấy, các không gian xanh kiểm soát phát triển của Hà Nội mới chỉ được thiết lập về ranh giới chứ chưa đảm bảo về tính chất. Định hướng phát triển của đồ án chưa giải quyết được các vấn đề thực trạng đang nổi cộm để cải tạo các không gian xanh này về đúng chất lượng nó cần có. Chính vì vậy, mục tiêu trước mắt cho hành lang xanh, vành đai xanh là tạo lập không gian nhiều diện tích xanh, mật độ thấp, không phát triển công nghiệp và đô thị, cải tạo và phủ xanh hệ thống điểm dân cư nông thôn để các không gian này trở nên xanh đúng nghĩa, là ranh giới phát triển thực sự cho Hà Nội.
Các tác động tiêu cực mà hành lang xanh, vành đai xanh đem đến cho Hà Nội sẽ chỉ xảy ra khi dân số Hà Nội đạt ngưỡng 10.8 triệu người, nghĩa là Hà Nội phát triển lấp đầy khu vực đô thị trung tâm. Nếu khi đó, hành lang xanh, vành đai xanh đã đủ xanh bền vững, việc thay đổi, nới lỏng, làm chính sách trở nên linh hoạt hơn mới phát huy hiệu quả, giúp các không gian xanh này duy trì trong tương lai.
5. Kết luận
Vành đai xanh đã thành công trong việc hạn chế phát triển lan tỏa của nhiều đô thị trên thế giới. Tuy nhiên, nó cũng gây ra hàng loạt tác động tiêu cực đáng kể đến mật độ xây dựng, giá trị đất đai, không gian xanh và không gian rìa đô thị. Ngay từ những năm 1973 cho đến nay, đã có rất nhiều nghiên cứu về hạn chế của đất đai, chất lượng và chi phí nhà ở của các đô thị áp dụng vành đai xanh. Các nghiên cứu có điểm chung khi nhấn mạnh: vành đai xanh là hữu ích nhưng các chính sách thực hiện đã trở nên lỗi thời. Đó là những minh chứng cho nhu cầu tái thiết lại vành đai xanh trước áp lực mạnh mẽ của tăng trưởng.
Để cải thiện các chính sách vành đai xanh trở nên phù hợp với hoàn cảnh hiện đại, các đô thị đã nghiên cứu và tìm ra những cách riêng của mình: từ chuyển đổi sang mô hình nêm xanh ở Stockholm, phát triển linh hoạt ở Hong Kong, phát triển cơ sở hạ tầng xanh ở Anh, lập kế hoạch khu vực tăng trưởng bền ngoài vành đai xanh.
Trước đây, hạn chế sự phát triển lan tỏa của đô thị chủ yếu xảy ra ở các nước phát triển thì xu hướng này dần chuyển sang các nước đang phát triển. Do đặc thù tính chất, điều kiện hoàn cảnh nên các quốc gia đang phát triển trên cơ sở học tập kinh nghiệm thế giới cần nghiên cứu hiện trạng để đề xuất phương pháp phát triển cho riêng mình.
Hành lang xanh, vành đai xanh Hà Nội ra đời tương đối muộn so với vành đai xanh thế giới, nhận biết các khó khăn hiện tại của các vành đai xanh thế giới là cần thiết để phát triển một không gian xanh linh hoạt cho Hà Nội. Tuy nhiên, việc đầu tiên là phải xây dựng, tạo lập được một khu vực hành lang xanh, vành đai xanh thật sự, đảm bảo cấu trúc Hà Nội phát triển chắc chắn. Sau đó mới nghĩ đến phát triển linh hoạt sau. Có như vậy, không gian xanh Hà Nội mới có thể duy trì và phát triển.