Hình thức PPP được bắt đầu cuối thế kỷ 18 ở Châu Âu và được phát triển nhanh chóng vào thế kỷ 19 (ví dụ như Kênh đào Suez và Đường sắt xuyên Siberi…). Kể từ năm 1997, hình thức PPP đã được sử dụng rất nhiều ở Anh (Winch,2000), các công ty tư nhân đã tham gia vào việc phát triển cơ sở vật chất, tài trợ, xây dựng, sở hữu, và/hoặc hoạt động của một tiện ích hay dịch vụ khu vực công. Ở Trung Quốc, các công ty hoặc tập đoàn quốc tế cũng đã tham gia đầu tư theo hình thức PPP ở nước này. Ví dụ, thành công nhất ở Trung Quốc là nhà máy điện Laibin B, ở Quảng Tây năm 1997.
Trên thực tế, có rất nhiều hình thức PPP, bao gồm: thứ nhất, tư hữu hóa hoàn toàn các ngành mà trước đây là của nhà nước và ký kết hợp đồng dịch vụ; thứ hai, các dịch vụ được thực hiện bởi tư nhân, chẳng hạn như thu gom và dọn rác và sử dụng tài chính tư nhân trong việc cung cấp các cơ sở hạ tầng xã hội.
Ngoài các bài học kinh nghiệm từ các nghiên cứu, các nhà nghiên cứu đã đưa ra những ưu điểm khác nhau của PPP, bao gồm: Tăng cường quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân; Quản trị rủi ro tốt hơn; Chính sách rõ ràng hơn; Tăng cường sự thành công; Cải thiện hình thức và điều khoản hợp đồng; Phân tích tài chính phù hợp hơn. Mặc dù các nghiên cứu tập trung vào PPP trong xây dựng, nhưng chưa có một tổng kết những gì đã nghiên cứu để nắm rõ những ưu điểm, nhược điểm của PPP và đưa ra các vấn đề cần sớm hoàn thiện ở Việt Nam.
2. Bối cảnh của PPP
2.1. Khái niệm của PPP
Do có nhiều hình thức của các dự án PPP nên cũng có nhiều định nghĩa khác nhau. Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (2007), PPP là những thỏa thuận giữa chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng. Ở Hoa Kỳ, Hội đồng quốc gia về đối tác Công – Tư, định nghĩa PPP là một “thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan khu vực công và một khu vực tư nhân có lợi nhuận, nhờ đó các nguồn lực và rủi ro được chia sẻ, mục tiêu là cung cấp dịch vụ công hoặc phát triển cơ sở hạ tầng công cộng” (Li và Akintoye, 2003; Chương trình phát triển quốc tế, 2005). Tại Canada, Hội đồng Quan hệ đối tác Công – Tư (2004) định nghĩa PPP như là một “sự hợp tác giữa công chúng và tư nhân, được xây dựng trên sự chuyên môn của mỗi đối tác, trong đó đáp ứng tốt nhất nhu cầu công cộng, thông qua phân bổ nguồn lực, rủi ro và lợi nhuận”. Tổ chức EU đã đưa ra một định nghĩa khác “sự thỏa thuận giữa khu vực công và các khu vực tư nhân mang lại những yếu tố bổ sung cho dự án, với mức độ tham gia khác nhau và chia sẻ trách nhiệm, với mục đích cung cấp các dịch vụ công cộng hoặc dự án xây dựng”.
Ở Việt Nam đã có những khái niệm về “đầu tư theo hình thức đối tác công tư” như “xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm”. Mặc dù “xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm” được đề cập đến ở Việt Nam từ rất lâu trong các nghị quyết, chính sách của Đảng và Nhà nước nhưng lại không có một định nghĩa rõ ràng và một cơ chế pháp lý để bảo đảm cho việc thực thi.
Theo Ngân hàng thế giới, “Đối tác công tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành. Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý: Nhà đầu tư nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh” (Báo cáo Phát triển Việt Nam 2009, Ngân hàng Thế giới)
2.2. Ưu và nhược điểm của PPP
2.2.1. Ưu điểm
- Một trong những ưu điểm chính của PPP là nó có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ. Chính phủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lực của mình để thực hiện dự án. Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sử dụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dịch vụ công. Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu vực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dịch vụ công có thể được thực hiện nhiều hơn.
- Một ưu điểm nữa là Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở các giai đoạn khác nhau. Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh.
- Hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các giai đoạn với PPP, khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mô hình cấu trúc dịch vụ công với một hệ thống phân cấp hiệu quả hơn trách nhiệm đối với việc khai thác dịch vụ.
2.2.2. Nhược điểm
- Mặc dù PPP được coi là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí do khu vực tư nhân chi trả, nhưng “không có gì là miễn phí”. Kumaraswamy và Zhang (2001), một sô trường hợp BOT xảy ra các vấn đề do vượt quá chi phí, giá thành không thực tế, dự báo thu nhập không chính xác, và tranh chấp pháp lý giữa tư nhân, nhà khai thác và chính phủ.
- Trong nhiều trường hợp, Chính phủ cũng như khu vực tư nhân không gánh nổi chi phí dẫn đến phá sản của doanh nghiệp tư nhân và thất bại của PPP.
Có nhiều trở ngại chính trị ảnh hưởng đến PPP. Điều này không ngạc nhiên vì các dự án PPP luôn cần sự hỗ trợ của Luật pháp.
3. Các nghiên cứu thực nghiệm về PPP trong xây dựng
Có nhiều nghiên cứu trên thế giới về PPP mang tính thực nghiệm, trong các nghiên cứu đó có thể phân thành 3 nhóm:
- Rủi ro (ví dụ, Li et al,2005a,1999;. Shen et al, 2006. Akintoye và cộng sự, 1998; Li và Tiong, 1999; Schaufelber – Ger và Wipadapisut,2003; Yeo và Tiong,2000; Zayed và Chang, năm 2002; Lam và Chow, 1999; Abednego và Ogunlana, năm 2006).
- Các mối quan hệ (ví dụ, Erridge và Greer,2002; Ysa, 2007; Zhang và Kumaraswamy, 2001a, b; Zhang và cộng sự,2002, 1998; Zhang,2004a, b, 2005a, b, c Abdul-Aziz,2001; Chan và cộng sự,2003; Consoli,năm 2006; Palaneeswaran và Kumaraswamy,2000a,b; Smyth và Edkins, 2007; Wang và cộng sự, 1998, 1999, 2000a, b, c; Wang và Tiong, 1999; Vazquez và Allen, năm 2004; Henisz, 2006; El-Gohary et al.,2006).
- Tài chính (ví dụ Akintoye et al, 2003a, b; Norwood và Mansfield, 1999; Huang và Chou, 2006; Saunders, 1998).
3.1. Nghiên cứu rủi ro
- Nghiên cứu về rủi ro có thể giúp cho việc quản lý các rủi ro quan trọng liên quan đến các dự án quan trọng liên quan đến các dự án PPP. Rủi ro trong PPP được thực hiện với các nội dung: xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro và chiến lược quản lý rủi ro. Để quản lý rủi ro, các yếu tố có nguy cơ cần phải được xác định và phân tích chi tiết. Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữ liệu để xác định các yếu tố rủi ro chính trong các dự án BOT, như rủi ro chính trị, rủi ro tài chính, rủi ro thị trường, rủi ro mua sắm, rủi ro phát triển, rủi ro hoàn thành xây dựng, và rủi ro hoạt động (Akintoye et al, 1998;. Zayed và Chang, 2002).
- Schaufelberger và Wipadapisut (2003), thông qua một nghiên cứu của 13 trường hợp, tiếp tục phát hiện ra rằng rủi ro dự án, quy mô, loại hình dự án và khả năng tài chính là những cân nhắc quan trọng trong việc lựa chọn một chiến lược tài chính. Những rủi ro của dự án được cho là quan trọng nhất trong việc lựa chọn chiến lược tài chính là chính trị, tài chính, và rủi ro thị trường.
- Shen và cộng sự (2006), nghiên cứu công viên giải trí Hong Kong Disneyland để phân tích những rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án. Họ nhóm lại các rủi ro thành các loại sau: Địa hình, địa chất bất thường, ô nhiễm đối với đất đai và môi trường xung quanh, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếu kinh nghiệm trong PPP, tài chính; Hoạt động, hành động công nghiệp, pháp luật và chính sách, năng lực, bất khả kháng.
- Mặt khác, các nghiên cứu về các biện pháp quản lý rủi ro trong xây dựng với hình thức liên doanh quốc tế. Các kết quả của những nghiên cứu này cho rằng các yếu tố nguy cơ quan trọng là: các khía cạnh tài chính của việc liên doanh, chính sách của chính phủ, điều kiện kinh tế, mối quan hệ.
- Ngoài các rủi ro được nghiên cứu theo thuật ngữ chung, các rủi ro ảnh hưởng đến từng giai đoạn của dự án cũng được nghiên cứu. Ví dụ, ảnh hưởng của rủi ro tài chính trong các dự án BOT trong các giai đoạn khác nhau được điều tra trong một cuộc khảo sát. Các kết quả cho thấy “biến động lãi suất” là mức rủi ro cao nhất đối với tài chính trước và trong quá trình đầu tư.
- Các nghiên cứu cũng đã điều tra các chiến lược quản lý rủi ro trong khu vực công và tư nhân. Ví dụ, Li et al. (2005a) đã tiến hành một cuộc khảo sát bảng câu hỏi về các ưu tiên phân bổ rủi ro trong các dự án xây dựng PPP ở nước Anh. Họ chỉ ra rằng những rủi ro nào nên được giữ ở khu vực tư nhân. Họ đề nghị rằng trong các dự án xây dựng PPP, tính sẵn có và rủi ro chính trị nên được giữ bởi khu vực công. Trong khi rủi ro về mối quan hệ, rủi ro bất khả kháng và những rủi ro của những thay đổi luật pháp cần được chia sẻ bởi cả hai bên.
3.2. Nghiên cứu về mối quan hệ
- Mối quan hệ giữa các tổ chức trong phạm vi công và các khu vực tư nhân được xem là rất quan trọng đối với sự thành công các dự án PPP vì một mối quan hệ không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn. Vì thế, các tài liệu chủ yếu tập trung vào việc kiểm tra những yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ. Ví dụ, Chan et al (2003) khi tiến hành nghiên cứu điều tra ngành công nghiệp, phát hiện ra rằng sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận là những lợi ích thu được từ việc hợp tác trong các dự án PPP.
- Thông qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) tìm thấy rằng các yêu cầu khác nhau của các bên liên quan, điều khoản hợp đồng khác nhau giữa các bên liên quan. Rõ ràng, lợi ích giữa các bên chính là yếu tố cốt lõi của các mối quan hệ.
- Qua một nghiên cứu trường hợp Malaysia, Abdul – Aziz (2001) khẳng định rằng một khi tư nhân hóa đã được sử dụng, sự tham gia của khu vực công nên được giảm càng nhiều càng tốt bởi vì thiếu chuyên gia có kinh nghiệm và tác động xã hội của dự án.
- Vì một thỏa thuận công bằng là những gì các bên dự án nên đạt được, các nhà nghiên cứu đã nghiên cứu các yếu tố thành công của việc làm thế nào để tạo ra mối quan hệ win – win bằng cách so sánh các loại BOT để phát triển cơ sở hạ tầng ở Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (ví dụ, Wang et al., 1999, 2000a, b, c; Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b). Nghiên cứu của họ nhằm xác định những yếu tố tạo nên thành công và cung cấp những bài học từ những dự án thất bại. Do đó, niềm tin trong quan hệ có thể đạt được thông qua quản lý hiệu quả rủi ro chính trị, ngoại hối và rủi ro doanh thu.
- Zhang (2004a, b, 2005a, c) thực hiện một nghiên cứu dựa trên việc rút kinh nghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kinh nghiệm, kiến thức của các chuyên gia. Ông đã phát triển 5 yếu tố thành công quan trọng chính: Môi trường đầu tư thuận lợi; tính khả thi về kinh tế; người nhận chuyển nhượng đáng tin cậy, có năng lực; tài chính và phân bổ rủi ro thích hợp thông qua các hợp đồng đáng tin cậy.
3.3. Nghiên cứu về tài chính
- Sau khi phân tích dữ liệu thu thập được từ một bảng câu hỏi, Norwood và Mansfield (1999) phát hiện ra rằng các nguồn tài chính công đang ngày càng khan hiếm trong khi nhu cầu về đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng cao. Một số nước đang phát triển cố gắng cung cấp các công nghệ và kỹ thuật cao trong nước với giá cả cạnh tranh. Điều này tạo cơ hội lớn hơn cho các nhà thầu trong nước cạnh tranh ở các thị trường nước ngoài, điển hình là ở châu Á.
- Schaufelberger và Wipadapisut (2003) phát hiện ra rằng khả năng cấp vốn ảnh hưởng lớn đến việc lựa chọn một nguồn tài chính thuận lợi.
- Schaufelberger và Wipadapisut (2003) phát hiện ra rằng khả năng cấp vốn ảnh hưởng lớn đến việc lựa chọn một nguồn tài chính thuận lợi.
- Akintoye và cộng sự (2003a,b) xem xét các tài liệu và sử dụng phân tích định tính để kiểm tra các yếu tố bằng phương pháp lý thuyết độ tin cậy. Họ thấy rằng chi phí của việc mua sắm PFI là một yếu tố quan trọng, nó là một gánh nặng cho dự án PPP và do đó dẫn đến sự suy giảm trong khu vực tư nhân tham gia.
4. Các nghiên cứu không thực nghiệm về PPP trong xây dựng
Các nghiên cứu không thực nghiệm chủ yếu dựa vào các nghiên cứu phát triển mô hình. Các tác giả có 4 hướng nghiên cứu chính, đó là: Tài chính (ví dụ, Hồ, 2006; Wibowo, 2004; Bakatjan Et al, 2003; Ho và Liu, 2002; Chang và Chen, 2001; Subprasom và Chen,2007; Zhang,2006a,b; Zhang,2005d,e). Yếu tố thành công của dự án (ví dụ, Kumaraswamy et al, 2007.; Salman và cộng sự,2007; Jefferies và cộng sự,2002; Thomas và cộng sự, 2006; Singh và Kalidindi,năm 2006). Thời gian chuyển giao (ví dụ, Ng et al, 2007;. Ye và Tiong,2000, 2003; Shen và cộng sự,2002, 2007; Shen và Wu, năm 2005).
4.1. Nghiên cứu về tài chính
Tài chính đóng một vai trò quan trọng trong PPP. Các nghiên cứu tập trung vào phát triển mô hình để giải quyết các vấn đề tài chính. Các nhà nghiên cứu đã cố gắng để nghiên cứu tính khả thi về mặt tài chính của các dự án PPP. Ví dụ, Ho và Liu (2002) đã sử dụng một mô hình định giá để đánh giá tính khả thi về mặt tài chính của một dự án cơ sở hạ tầng tư nhân hóa. Để ước tính khi nào dự án có nguy cơ phá sản, mô hình định lượng này dựa trên quan điểm của nhà tài trợ và chính phủ.
Wibowo (2004) xây dựng một mô hình dòng tiền mặt để tính toán hoạt động thu hồi vốn từ một dự án PPP. Nghiên cứu của họ đã nghiên cứu tác động tài chính từ quan điểm của Chính phủ và nhà tài trợ dự án. Kết quả mô phỏng cho thấy việc bảo đảm hợp đồng làm giảm rủi ro về mặt tài chính.
Các nhà nghiên cứu cũng đã nghiên cứu sự thu hồi đối với các dự án PPP. Ví dụ, Bakatjan et al. (2003) sử dụng một mô hình đơn giản để xác định mức vốn chủ sở hữu tối ưu cho các nhà hoạch định chính sách ở giai đoạn đánh giá dự án BOT. Mô hình này kết hợp mô hình tài hính và một mô hình tuyến tính để tối đa hóa sự thu hồi vốn dự án trên quan điểm của cổ đông.
4.2. Nghiên cứu về các yếu tố thành công dự án
Các nhà nghiên cứu đã nghiên cứu những yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của các dự án PPP. Ví dụ, Kumaraswamy et al. (2007) đã phát triển một mô hình để hình dung được tầm quan trọng của mối quan hệ trong PPP. Sal-Men et al. (2007) đã giới thiệu một mô hình để đánh giá quyết định quan trọng nhất và các yếu tố ảnh hưởng mạnh mẽ đến tính khả thi của dự án BOT.
4.3. Nghiên cứu rủi ro
Rủi ro luôn là một chủ đề nghiên cứu trong hoạt động của dự án PPP. Thomas et al. (2006) đề xuất một xác suất rủi ro và khung đánh giá tác động dựa trên lý thuyết mờ và phương pháp Delphi. Bao gồm xây dựng các kịch bản của mô hình rủi ro trong các dự án và xử lý có hệ thống đánh giá của các chuyên gia.
Zhang và Zou (2007) phát triển một mô hình phân tích mờ cho việc thẩm định của môi trường liên quan đến liên doanh. Eaton et al. (2006) đã phát triển một mô hình lý thuyết cho ngành xây dựng, trong đó quy định cụ thể tiềm năng và trở ngại đối với hoạt động quảng cáo trong dự án PPP.
4.4. Nghiên cứu thời gian nhượng quyền
Vốn đầu tư của các đối tác tư nhân thu hồi thông qua doanh thu hoạt động các dịch vụ. Nghiên cứu đã được tiến hành để đưa ra phương pháp xác định thời gian thu hồi vốn của dự án để làm cơ sở đưa ra thời gian của hợp đồng quản lý và khai thác. Ví dụ, Nget al. (2007) đã đề xuất một mô hình mô phỏng để xác định một khoảng thời gian chuyển giao tối ưu. Các đầu ra mô phỏng cho thấy rủi ro và bất trắc, như lạm phát, lưu lượng giao thông và chi phí duy tu, sửa chữa, có thể ảnh hưởng đến thời gian khai thác dịch vụ.
Thông qua mô phỏng Monte Carlo, Ye và Tiong (2000,2003) cung cấp một phương pháp để đánh giá giá trị hiện tại ròng, phương sai, của thời gian khai thác dịch vụ.
Các nghiên cứu khác đã được tập trung vào việc phát triển một mô hình để xác định thời gian chuyển giao cho các dự án BOT.
5. Thực trạng PPP ở Việt Nam
Hiện nay, Chính phủ các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng đang phải đối mặt với nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng cao (do dân số tăng, nhu cầu cuộc sống ngày càng phát triển…) Trong khi đó nguồn vốn đầu tư công ngày càng giảm mạnh do lạm phát, đầu tư vào phòng chống thiên tai, biến đổi khí hậu, hỗ trợ người nghèo, chính sách xã hội…Trước thực trạng đó thì việc huy động vốn đầu tư của tư nhân theo hình thức đối tác công tư là cần thiết và là xu thế tất yếu.
5.1. Khung pháp lý
Để đáp ứng nhu cầu phát triển tất yếu của hình thức thực hiện dự án PPP, Chính phủ đã ban hành nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (Ban chỉ đạo) là Tổ chức phối hợp liên ngành có chức năng giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, điều hành, phối hợp giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành trong quá trình triển khai thực hiện mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công – tư.
5.2. Các hình thức đầu tư theo hình thức PPP
Ở Việt Nam, tồn tại 7 hình thức hợp đồng cho các dự án PPP:
- Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (gọi tắt là BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác theo các điều kiện quy định tại khoản 3 điều 14 và khoản 3 điều 43 nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
- Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (gọi tắt là BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (goi tắt là BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại khoản 2 điều 14 nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
- Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời gian nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại khoản 2 điều 14 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn chất định.
5.3. Xu thế phát triển và những khó khăn, vướng mắc
- Theo Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và đầu tư, trong giai đoạn 2016-2020 có 598 dự án PPP được đăng ký trong kế hoạch đầu tư công trung hạn với tổng vốn đầu tư khoảng 250.000 tỷ đồng. Mặc dù đã có Nghị định hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức PPP, nhưng quá trình triển khai thời gian qua có một số vướng mắc, nên việc ngày càng hoàn thiện các quy định của PPP và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo hướng tiếp thu các bài học thực tiễn, đồng thời đảm bảo sự phụ hợp với thông lệ quốc tế trong bối cảnh hội nhập sâu rộng là rất cần thiết.
- Nghị định số 15/2015/NĐ-CP cho phép khi dự án BOT có nhà đầu tư nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài nhưng hiện những vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định của Luật Đất đai vẫn không thể thống nhất về cách áp dụng.
- Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, thẩm định hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư dự án BT về nhà ở là trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư. Tuy nhiên, điều 14 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Luật nhà ở) lại giao việc này cho Sở Xây dựng…
- Trong đấu thầu để khai thác quỹ đất, nhà đầu tư phải trả tiền giải phóng mặt bằng, trong khi quy định giải phóng mặt bằng hiện nay là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước.
- Vấn đề nguồn vốn cho dự án PPP cũng gặp nhiều khó khăn bởi kế hoạch đầu tư công trung hạn của các bộ, ngành, địa phương ít được phân bổ cho phần vốn của Nhà nước tham gia vào dự án PPP và việc huy động vốn tin dụng thương mại cho dự án PPP không dễ.
6. Định hướng các nghiên cứu về PPP ở Việt Nam
6.1. Rủi ro
Nghiên cứu trước đây đã cố gắng xác định những rủi ro trong PPP bằng cách sử dụng một mẫu nhỏ hoặc một số ít trường hợp. Để thực hiện các kết quả xác định cần có số lượng mẫu lớn hơn và đặc biệt chưa có nghiên cứu ở Việt Nam, vì vậy cần sớm nghiên cứu để đưa ra giải pháp quản trị rủi ro tốt nhất, kích thích sự tham gia của khu vực tư nhân.
6.2. Tài chính
Vấn đề tài chính là mấu chốt của mọi vấn đề trong hợp tác đầu tư theo hình thức PPP, nó không chỉ ảnh hưởng đến các nhà đầu tư mà còn ảnh hưởng đến sự điều hành của Chính phủ. Ngân hàng Nhà nước cho biết, đến 30/6/2016, tính riêng các ngân hàng thương mại đã cam kết cấp tín dụng dự án BOT, BT giao thông là 159.204 tỷ đồng; tổng số dư cấp tín dụng là 83.611 tỷ đồng, tăng 12,43% so với cuối 2015. Vì vậy, nếu quản lý vấn đề tài chính không tốt, cái giá phải trả sẽ sớm thấy trong 5-10 năm tới đây. Các nghiên cứu trên thế giới đã cho thấy rằng sự bảo lãnh của chính phủ là vấn đề quan trọng cho thành công của PPP, nhưng liệu sự bảo lãnh quá nhiều thì cuối cùng người dân có được lợi hay không? Các nghiên cứu về mặt tài chính không thể lấy kinh nghiệm của nước này để áp dụng cho nước kia được, bởi lẽ nó ảnh hưởng bởi các yếu tố về văn hóa, thể chế chính trị. Vì vậy, rất cần có những nghiên cứu cụ thể trong điều kiện Việt Nam.
6.3. Thời gian chuyển giao
Thời gian chuyển giao là vấn đề hết sức hóc búa trong bối cảnh hiện nay, theo kiểm toán nhà nước thực hiện trên các dự án BOT, quý 1/2017 cho thấy nhiều sai phạm về thời gian thu phí của các dự án BOT giao thông, có nhiều dự án sai phạm từ 5-7 năm, với số tiền vô cùng lớn. Vì vậy, trong thời gian tới cần có những nghiên cứu sâu sắc cho việc tính toán thời gian chuyển giao dự án, nhằm giảm thất thu cho khu vực công, giảm gánh nặng cho nhân dân.
6.4. Các chiến lược trong việc trong việc lựa chọn đúng loại PPP
Do có nhiều hình thức đầu tư theo hình thức PPP nên việc lựa chọn hình thức đầu tư và hình thức kêu gọi hợp tác đầu tư là việc quan trọng. Trên thực tế cho thấy có nhiều dự án đã bị thất bại bởi các yếu tố liên quan đến nguồn vốn của nhà nước và điều khoản của các nhà đầu tư (đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài). Vì vậy, rất cần có các nghiên cứu chi tiết để bổ sung vào các văn bản pháp luật về việc lựa chọn hình thức đầu tư theo các nhóm, loại dự án khác nhau.
7. Kết luận
Đầu tư theo hình thức PPP sẽ tiếp tục là xu hướng trong tương lai gần và hầu như là chủ đạo trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt nam. Vì vậy, rất cần thiết có những nghiên cứu thấu đáo, chi tiết để làm căn cứ ban hành các văn bản hướng dẫn, luật định trong thời gian tới nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư, tạo hành lang pháp lý cho các bên tham gia, giảm thất thoát cho Chính phủ, tạo tín nhiệm trong nhân dân.
Trong các nghiên cứu thực nghiệm, ba đặc điểm cụ thể của PPP – rủi ro, mối quan hệ và tài chính – là nghiên cứu chủ yếu. Nghiên cứu được thực hiện bằng cách xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro, các yếu tố nguy cơ và quả nlý rủi ro. Yếu tố ảnh hưởng mối quan hệ giữa khu vực công và tư nhân cũng đã được xác định dựa trên các tình huống win – win. Nguồn tài chính và lợi nhuận là quan trọng đối với khu vực tư nhân. Trong các nghiên cứu không thực nghiệm, được tiến hành trên các khía cạnh như tài chính, thành công dự án, rủi ro và thời gian chuyển giao. Trước thực trạng các dựa án PPP như hiện tại, Việt Nam cần tập trung vào các hướng nghiên cứu như: Phân tích rủi ro, cơ chế tài chính, thời gian chuyển giao, các chiến lược trong việc lựa chọn trong việc lựa chọn hình thức PPP.
Nguồn: Tạp chí Kinh tế Xây dựng, Số 4/2018