Sự tham gia của người dân và quản lý trong phát triển đô thị ở Hàn Quốc
Các mục tiêu cuối cùng trong quy hoạch phát triển đô thị ở Hàn Quốc trước đây chủ yếu là tăng trưởng chất lượng cuộc sống. Những công cụ chủ yếu để tăng cường chất lượng cuộc sống bị giới hạn trong việc cải thiện các điều kiện vật chất: xây dựng đường xá, công viên, công trình công cộng, cầu và nhà ở. Những cải thiện đó có thể là cần thiết nhưng không đủ để nâng cao chất lượng cuộc sống trong đô thị. Điều quan trọng hơn là làm thế nào quản lý được quá trình quy hoạch trong phát triển đô thị.
Dự án phát triển đô thị hướng tới việc cung cấp các hạ tầng kỹ thuật, tạo ra hình ảnh của cái đích cuối cùng và bỏ qua công tác quản lý các nguồn lực hạn hẹp. Các điều kiện vật chất không phải lúc nào cùng thoả mãn yêu cầu của người dân, tức là chất lượng cuộc sống. Thêm vào đó thể loại dự án phát triển này dường như không để ý tới chi phí, cơ hội to lớn mà khó có thể đạt được "phát triển đô thị bền vững".Tuy nhiên quá trình từ công cụ tới mục tiêu có thể được đảm bảo bằng việc đưa ra một công tác là quy hoạch xã hội, được biết đến như định hướng tới những vấn đề như: ai sẽ tham gia vào quá trình quy hoạch và quá trình quy hoạch được kết hợp như thế nào; việc xác định vấn đề, xây dựng mục tiêu chung và các mục tiêu chi tiết có liên quan tới các vấn đề đã xác định. Xác định các khó khăn liên quan tới mục tiêu chung và chi tiết, dự báo tương lai, tạo lập và đánh giá các phương án hành động và xây dựng một kế hoạch tối ưu.
Quy hoạch xã hội nhìn nhận các vấn đề quy hoạch khác với mô hình truyền thống vì nhấn mạnh vào chức năng trong quá trình quy hoạch; sự hài hoà xã hội với cấu trúc xã hội cứng nhắc; quy hoạch "cấp cơ sở" hơn là quy hoạch tập trung từ trên xuống; công bằng xã hội hơn là hiệu quả quy hoạch và trên hết, sự thực hiện tự lập hơn là sự tin tưởng thái quá trong quá trình quy hoạch. Hiện nay, quy hoạch đô thị quan tâm tới sự tích luỹ vốn truyền thống; vốn tài chính, vốn vật chất, vốn con người hay vốn môi trường. Nhưng vốn truyền thống không thể giải thích được một chất lượng cuộc sống trong khu Thủ đô với các chi phí cuộc sống cao và không thể liên hệ được quá trình từ nguyên nhân đi tới kết quả. Cách tiếp cận từ trên xuống trong phát triển đô thị đã chứng tỏ là gây ra thất bại cho Chính phủ, trong khi quá trình quy hoạch từ dưới lên có thể tăng hiệu quả thực hiện của sự cai trị bằng cách thu hút mọi đối tượng liên quan trong quá trình phát triển đô thị và tích luỹ vốn xã hội, như lòng tin hay sự mến mộ, sự tham gia mạng lưới, chuẩn mực xã hội và lòng vị tha. Niềm tin hay sự mến mộ thông qua mạng lưới trong các cơ quan quy hoạch bao gồm các cấp chính quyền và người dân liên quan cũng như giữa bản thân người dân có thể được coi là "hệ thống quản lý" đối với phát triển đô thị.
Thêm vào đó, có mối quan tâm gia tăng về vai trò của Chính phủ trong phát triển đô thị. Các xu thế quy mô lớn như toàn cầu hoá, địa phương hoá, sư xuất hiện của kỷ nguyên thông tin và sự chuyển đổi hình mẫu "từ cai trị sang quản lý" đã làm nhoè đi sự khác biệt giữa khu vực Nhà nước và tư nhân. Vai trò của người dân đã thay đổi trong việc tạo ra hàng hoá công. Sự tham gia của người dân trong quá trình quy hoạch đã chứng tỏ có hiệu quả hơn để nâng cao chất lượng cuộc sống hơn là lượng đầu tư bổ sung tương đương. Nhưng sự tham gia của người dân không thể được kết nối với việc tạo ra hiệu quả tự hoàn thiện trong quy hoạch đô thị mà không có lòng tin hay sự mến mộ tích luỹ được trong người dân và giữa bộ máy quy hoạch và người dân. Trong bối cảnh này, bài viết nhằm xem xét cơ chế hay pháp luật về phát triển đô thị ở Hàn Quốc, phân tích thành quả của "hệ thống quản lý" trong phát triển đô thị để tận dụng các nguồn lực hạn hẹp một cách hiệu quả hơn.Và kiến nghị làm thế nào để xây dựng "hệ thống quản lý" cho sự phát triển đô thị trong tương lai để tối đa hoá sự thoả mãn của người dân và tối thiểu hoá chi phí đặc biệt là chi phí cơ hội khi lựa chọn các phương án hành động.
Sự tham gia của người dân và quản lý trong phát triển đô thị tại Hàn Quốc.
Lợi ích của sự tham gia của người dân và quản lý
Phát triển đô thị có thể được định nghĩa như sự nỗ lực tích cực hướng tới một xã hội tốt trên cơ sở ra quyết định tập thể về việc làm gì và làm như thế nào. Do vậy, nội dung và chiến lược hay quy trình phát triển đô thị có thể được tiếp cận khác nhau theo các đặc tính của một "xã hội tốt". thực tế có nhiều thể loại "xã hội tốt" phụ thuộc vào hệ thống niềm tin trong xã hội. Mối quan tâm xã hội có 2 mặt: một sự cung cấp quá mức được tạo ra nếu đáp ứng mọi yêu cầu của các bên liên quan và một sự cung cấp thiếu thốn nếu đáp ứng một cơ sở chung nhất cho mọi bên tham gia . Tương tự nguyên tắc thị trường trong khu vực tư nhân, 2 thái cực trong khu vực Nhà nước, một sự cung cấp quá mức và cung cấp thiếu thốn mối quan tâm công cộng sẽ gây ra một sự sử dụng không hiệu quả các nguồn lực công, dẫn đến "thất bại Chính phủ". Sự tham gia của người dân có thể tránh được 2 thái cực bằng cách thu hút mọi bên liên quan vào việc xác định, sản xuất và tiêu thụ các dịch vụ công và bằng việc chia sẻ chi phí sản xuất các dịch vụ công với tất cả các bên liên quan. Do vậy, sự tham gia của người dân có thể thực hiện các việc quản trị nhỏ tốt hơn. Người dân sẽ không chấp nhận chi phí cao của dịch vụ công mà không được tham gia. Sẽ không có bất kỳ trách nhiệm nào nếu không được huy động.
Sự tham gia của người dân trong phát triển đô thị ở Hàn Quốc.
Quyền người dân được tham gia trong phát triển đô thị được đảm bảo trong pháp luật như Luật Đất đai, Luật Quy hoạch và Sử dụng đất đai và Luật Phát triển đô thị.
Sự tham gia của người dân trong Luật Đất đai
Mục đích của Luật này là để đóng góp vào sự phát triển ổn định của đất đai quốc gia và cải thiện sự thịnh vượng quốc gia bằng việc cung cấp những điều cơ bản về việc soạn thảo và thực hiện các quy hoạch và chính sách về đất đai. Trong luật này, quy hoạch đất đai quốc gia được phân loại thành Quy hoạch Tổng thể Đất đai quốc gia, Quy hoạch tổng thể Tỉnh, Quy hoạch tổng thể Thành phố và nông thôn, Quy hoạch Vùng hay quy hoạch Ngành.
Quy hoạch Tổng thể Đất đai quốc gia do Bộ Xây dựng và Giao thông lập. Khi Bộ trưởng dự định lập quy hoạch, ông ta có thể đề nghị lãnh đạo các cơ quan quản lý TW, các thị trưởng do Sắc lệnh Tổng thống quy định, trình nộp dự thảo quy hoạch theo lĩnh vực trách nhiệm và được đưa vào Quy hoạch Tổng thể Đất đai quốc gia. Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông sẽ lập quy hoạch trên cơ sở các dự thảo quy hoạch mà các thị trưởng nộp lên, có điều chỉnh. Sau đó đưa ra điều trần công cộng và nghe các ý kiến của toàn dân và của chuyên gia liên quan. Cuối cùng mới là bản Quy hoạch Tổng thể Đất đai quốc gia.
Tương tự như vậy là quá trình lập quy hoạch Tỉnh. Quy hoạch Tỉnh phải được sự phê duyệt của Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông để có hiệu lực. Lúc đó, Bộ trưởng sẽ gửi đi nhận ý kiến đóng góp của các cơ quan quản lý TW liên quan, phản hồi trong vòng 30 ngày. Thị trưởng, tỉnh trưởng, khi nhận được sự phê duyệt của Bộ trưởng, sẽ công bố và chuyển bản quy hoạch phê duyệt cho các thành phố và huyện trong địa bàn.
Do nội dung của Quy hoạch Tổng thể Đất đai quốc gia, hoặc Quy hoạch tổng thể Tỉnh mang tính ý tưởng trừu tượng, nên không thể xác định các quyền cụ thể của cá nhân có liên quan trong bản quy hoạch như vậy. Đó là lý do mà sự tham gia của người dân trong các bản quy hoạch đó rất hạn chế và thụ động. Nhưng khi càng đề cập kỹ hơn về quyền sử dụng đất đai, thì các cơ hội tham gia đối với họ sẽ càng rộng mở hơn.
Sự tham gia của người dân trong Luật Quy hoạch và sử dụng đất đai quốc gia
Mục đích của Luật là tăng sự thịnh vượng công và nâng cấp chất lượng cuộc sống của người dân bằng việc cung cấp khuôn khổ pháp lý cho việc soạn thảo và thực hiện quy hoạch để sử dụng, phát triển và bảo tồn đất đai quốc gia. Ba thể loại quy hoạch đã được quy đinh trong Luật: "Quy hoạch Vùng Thủ đô"; "Quy hoạch đô thị" và "Quy hoạch đơn vị quận". "Quy hoạch đô thị" tiếp tục được phân thành "Quy hoạch đô thị cơ sở" và "Quy hoạch quản lý đô thị"
Quy hoạch Vùng Thủ đô có nghĩa là quy hoạch đặt ra định hướng phát triển lâu dài cho khu vực quy hoạch Thủ đô, do Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông đề ra "Quy hoạch đô thị" là quy hoạch cấu trúc không gian và định hướng phát triển cho địa bàn thành phố, làm cơ sở để xây dựng các quy hoạch sử dụng, phát triển và bảo tồn đất đai theo các luật khác.
"Quy hoạch đô thị cơ sở" là quy hoạch tổng thể đề ra cấu trúc không gian và định hướng phát triển lâu dài cho địa bàn thành phố và trở thành hướng dẫn để sử dụng quy hoạch quản lý đô thị. "Quy hoạch quản lý đô thị" là quy hoạch về sử dụng đất, giao thông môi trường, cảnh quan, an toàn, công nghiệp, thông tin và truyền thông, y tế, tiện ích, an ninh, văn hoá...để phát triển, củng cố và bảo tồn thành phố. Câu hỏi về nội dung của "Quy hoạch quản lý đô thị" sẽ được trả lời về quy hoạch về xác định và thay đổi khu vực chức năng sử dụng cụ thể. Quy hoạch về xác định và thay đổi khu vực hạn chế phát triển, quy hoạch về lắp đặt, củng cố hay cải thiện hạ tầng, quy hoạch về các dự án phát triển đô thị và quy hoạch về xác định hay thay đổi khu vực quy hoạch đơn vị quận. Khái niệm "Quy hoạch đơn vị quận" là quy hoạch quản lý đô thị để hợp lý hoá sử dụng đất đai, nâng cao hiệu quả sử dụng, cải thiện cảnh quan, bảo vệ môi trường và quản lý khu vực.
Trong Luật này đất đai quốc gia được chia thành các khu vực sử dụng cụ thể, theo cácmục sau: khu đô thị, khu kiểm soát, khu nông nghiệp và lâm nghiệp và khu bảo tồn môi trường thiên nhiên. Đối với khu đô thị, sẽ phải xây dựng quy hoạch và thực hiện theo Luật này và các luật khác. Các Thị trưởng sẽ soạn thảo "Quy hoạch đô thị cơ sở" cho địa bàn mình, chứa đựng định hướng chính sách: đặc điểm địa phương, hướng quy hoạch và mục tiêu, cấu trúc không gian, thiết lập khu vực ở và phân bố dân cư, sử dụng và phát triển đất đai, cung và cầu đất đai, bảo tồn và quản lý thiên nhiên, hạ tầng, công viên, cây xanh, cảnh quan. Khi Thị trưởng thay đổi quy hoạch này , ông ta sẽ phải nghe ý kiến của Hội đồng tương ứng, phản hồi trong 30 ngày. Khi Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông phê duyệt "Quy hoạch đô thị cơ sở", ông ta sẽ phải hỏi ý kiến các cơ quan TW liên quan, sau đó qua Hội đồng quy hoạch TW. Bản quy hoạch sẽ được sửa đổi 5 năm 1 lần. Các Thị trưởng sẽ soạn thảo "Quy hoạch quản lý đô thị" cho địa bàn mình. Quy hoạch này phải phù hợp với quy hoạch Vùng Thủ đô và "Quy hoạch đô thị cơ sở". Khi Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông, các Thị trưởng soạn một "Quy hoạch quản lý đô thị", ông ta sẽ chuẩn bị bộ hồ sơ "Quy hoạch quản lý đô thị" gồm bản vẽ mặt bằng và văn bản quy hoạch và các quy định hỗ trợ bao gồm kết quả khảo sát, kế hoạch tài chính và quy hoạch cảnh quan. Quy hoạch quản lý đô thị phải tính đến mật độ dân số của vùng đô thị, nông nghiệp hay lâm nghiệp, hay làng xóm, đặc tính của sử dụng đất và môi trường.
Người dân, bao gồm các bên quan tâm, có thể đề nghị cơ quan hay bất kỳ phải soạn thảo quy hoạch quản lý đô thị về các vấn đề liên quan tới việc lắp đặt, củng cố hay cải thiện hạ tầng, xác định hay thay đổi vùng quy hoạch đơn vị quận và soạn thảo hay thay đổi quy hoạch đơn vị quận. Khi Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông, Thị trưởng soạn thảo quy hoạch quản lý đô thị, ông ta phải nghe ý kiến của người dân. Và khi ý kiến đó đúng, ông ta phải đưa chúng vào bản dự thảo.
Quy hoạch đơn vị quận sẽ do quy hoạch quản lý đô thị quyết định. Quy hoạch đơn vị quận được chia làm 2 loại: quy hoạch đơn vị quận cấp I và cấp II. Cấp I được xây dựng để hợp lý hoá và thực hiện việc sử dụng đất và để nâng cao hiệu quả của thành phố hay làng xóm nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp, để cải thiện cảnh quan và bảo vệ môi trường. Cấp II sẽ giảm bớt hạn chế về mục đích, thể loại và quy mô của công trình và các công trình khác ở một khu vực xác định, hay giảm bớt tỷ lệ chiếm đất của công trình và các công trình khác ở một khu vực xác định, hay giảm tỷ lệ chiếm đất của công trình hay tỷ lệ sàn xây dựng, để đảm bảo sự phát triển có hệ thống của khu vực quy hoạch.
Ví dụ, Luật sử dụng và quy hoạch đất đai quốc gia quy định về quy hoạch đơn vị quận như sau: cấp I phải bao gồm ít nhất một hoặc nhiều mục sau, và cấp II phải có ít nhất 4 mục bao gồm từ mục 2 đến mục 4 và mục 7 sau:
1. Phân lô hay thay đổi khu vực chức năng sử dụng cụ thể theo quy mô quy định trong Sắc lệnh Tổng thống
2. Bố trí và quy mô hạ tầng theo Sắc lệnh Tổng thống
3. Quy mô nhóm khu vực, bao quanh bởi đường xá hay nhóm đất đai được phân vùng để phát triển và củng cố và các quy hoạch tiếp theo.
4. Hạn chế sử dụng công trình và hạn chế tối đa và tối thiểu về tỷ lệ chiếm đất, tỷ lệ sàn xây dựng hay chiều cao công trình.
5. Quy hoạch bố trí , thể loại, màu sắc hay chỉ giới công trình
6. Quy hoạch quản lý môi trường hay cảnh quan.
7. Quy hoạch bố trí giao thông
8. Các vấn đề khác.
Sự tham gia của người dân trong Luật phát triển đô thị
Mục đích của Luật này là tạo điều kiện cho phát triển đô thị một cách hệ thống và có kế hoạch tạo ra môi trường phát triển tối ưu và tăng cường sự thịnh vượng chung, thông qua quy định những điều cần thiết cho phát triển đô thị. Khu vực phát triển đô thị có thể do các thị trưởng xác định trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
Khi một khu vực được coi là cần thiết cho dự án phát triển đô thị mà vượt quá giới hạn 2 thành phố, thì cần cử ra một người xác định rõ khu vực phát triển đô thị thông qua tham vấn. Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông hay thị trưởng, tỉnh trưởng, khi dự định lập một khu vực phát triển đô thị không tính trường hợp kiến nghị của thành phố, huyện cấp dưới, phải tiến hành điều trần công cộng để nghe ý kiến của người dân và các chuyên gia liên quan. Bộ trưởng Bộ Xây dựng và Giao thông hay thị trưởng, tỉnh trưởng sẽ phải đưa những ý kiến đúng vào trong các khu phát triển đô thị đó.
Người chịu trách nhiệm xây dựng khu vực phát triển đô thị phải thông qua Hội đồng quy hoạch đô thị TW được thành lập theo điều 106 của Luật Quy hoạch và sử dụng đất đai quốc gia và điều 113 của Luật này. Khi một khu vực phát triển đô thị được xác định và công bố, các vấn đề cần phải quyết định trong quy hoạch quản lý đô thị theo Luật quy hoạch và sử dụng đất đai quốc gia trong các nội dung công bố sẽ được quyết định trong một quy hoạch quản lý đô thị theo bộ luật này. Trong trường hợp đó, các vấn đề mâu thuẫn với các nội dung đã công bố mà đã quết định từ trước trong một quy hoạch quản lý đô thị sẽ được thay đổi để phù hợp với các nội dung đã công bố.
Kết luận lại, mỗi cá nhân hay nhóm hay một tổ chức pháp nhân có liên quan tới "dự án phát triển đô thị" trong một khu vực phát triển đô thị một cách trực tiếp hay gián tiếp, có thể bảo lưu ý kiến của mình để tác động đến dự án phát triển đô thị hay kiến nghị mức đền bù phù hợp cho thiệt hại của mình. Chính phủ Hàn Quốc đang cố gắng phân quyền từ các cơ quan TW xuống các chính quyền địa phương và chia sẻ cùng với khu vực tư nhân.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 2/2006