Một số tồn tại trong thực tiễn quy hoạch đô thị nước ta hiện nay.
Hơn hai mươi năm qua cùng với sự phát triển của đất nước, lĩnh vực quy hoạch đô thị đã từng bước chuyển đổi, tiếp thu có chọn lọc những lý luận, phương pháp mới nhằm đáp ứng được những yêu cầu đi lên của xã hội. Nhiều năm trở lại đây, việc lập, quản lý và thực hiện quy hoạch đã được phân cấp hơn, nhằm phát huy sự chủ động theo đặc thù phát triển của từng địa phương. Quy trình lập quy hoạch đã có bước lấy ý kiến đóng góp của nhân dân và tổ chức công bố quy hoạch theo luật định. Nội dung nghiên cứu quy hoạch đã tập trung hơn vào vấn đề lịch sử hình thành và phát triển, cũnh như cấu trúc và hình thái đô thị, với mong muốn quy hoạch đi vào thực tế. Các quy hoạch chung đã được gắn với các mục tiêu cải tạo và xây dựng đô thị, xác định các dự án đầu tư chủ yếu có ý nghĩa tạo động lực phát triển, phân kỳ đầu tư và dự báo nhu cầu vốn, cũng như kiến nghị nguồn vốn để thực hiện (Quyết định số 03/2008/QĐ- BXD). Tất cả những thay đổi đó đã làm cho công cụ quy hoạch trở nên hiệu quả hơn, góp phần vào sự phát triển của đất nước.
Song thực tiễn quy hoạch đô thị ở nước ta vẫn đang phải đối mặt với một số tồn tại, đó là: những đề xuất và ý tưởng quy hoạch thường nhanh chóng bị lạc hậu bởi các yếu tố và vấn đề mới nảy sinh như: những hệ quả của sự chuyển biến nhanh chóng về kinh tế- xã hội và khuynh hướng tác động bên ngoài; việc triển khai thực hiện các dự án đô thị theo quy hoạch bị chậm trễ so với khung thời gian đề xuất, hoặc bị huỷ bỏ do thiếu nguồn vốn cũng như các nguồn lực khác, đặc biệt là tại những địa phương với nguồn ngân sách hạn hẹp. Có những dự án đô thị mặc dù đủ khả năng tài chính để triển khai nhưng gặp rất nhiều khó khăn trong thực hiện, vì thiếu sự ủng hộ của xã hội liên quan đến vấn đề giải phóng mặt bằng. Cuối cùng là vấn đề phải tìm ra được bản sắc và đặc trưng của mỗi đô thị. Đây là điều mà rất nhiều nhà quy hoạch và kiến trúc nước ta còn trăn trở. Vậy những công cụ và phương pháp tiếp cận nào có thể lồng ghép vào quá trình lập, thực hiện và quản lý quy hoạch, để hỗ trợ việc giải quyết các vấn đề tồn tại nêu trên, trong bối cảnh phát triển đầy năng động hiện nay? Chúng ta hãy tham khảo phương pháp tiếp cận của "Quy hoạch cấu trúc chiến lược" (Strtegic Structure planning). Đó là một trong nhiều phương pháp tiếp cận đã và đang được áp dụng trong quy hoạch đô thị ở các quốc gia châu Âu.
Quy hoạch cấu trúc chiến lược
Quy hoạch cấu trúc chiến lược có thể được xem như một quá trình năng động, liên tục và mở của quy hoạch đô thị, hay rộng hơn là một tiến trình mang tính xã hội. Về bản chất, quy hoạch cấu trúc chiến lược là một trong những kiểu và cách tiếp cận khác nhau của "Quy hoạch chiến lược" (Strtegic planning) hay còn gọi là "Quy hoạch không gian chiến lược" ( Strtegic spatial planning).
Hai yếu tố cơ bản của Quy hoạch cấu trúc chiến lược
Sự thừa nhận không gian (đô thị) là một cơ cấu hợp nhất- yếu tố cấu trúc
Không gian là một cơ cấu hợp nhất được tạo nên bởi các thành phần đô thị, hay như chúng ta vẫn quen gọi là "các khu chức năng đô thị". Có thể hiểu đó là những nhu cầu chủ yếu của con người về những dịch vụ cơ bản như nhà ở, vui chơi giải trí, y tế, công nghiệp, thương mại, đường xá, hệ thống thoát nước...Quy hoạch không gian thường gắn với những nhu cầu của xã hội và thực tế hóa những nhu cầu ấy. Tuy nhiên quy hoạch không gian không chỉ đơn thuần là sự tổng hợp của tất cả các nhu cầu và làm hài hoà những lợi ích khác nhau của các thành phần đô thị, thông qua sử dụng đất đai. Từng thành phần đô thị đều có những yêu cầu, đặc trưng, hình thái riêng biệt và tính tự trị, nhưng đồng thời lại có tính liên hệ với nhau trong không gian. Không gian còn là cơ cấu xã hội, văn hoá, kinh tế, môi trường và các hoạt động, nơi mà những mối quan hệ đô thị của cơ cấu đó được vật chất hoá. Quy hoạch cấu trúc chiến lược cho rằng " quy hoạch không gian là sự hợp nhất những tiềm năng quan hệ giữa các thành phần đô thị". Theo đó, "cấu trúc không gian là sự biểu hiện những mối quan hệ giữa các thành phần đô thị". Chính vì vậy, việc thiết kế không gian trong quy hoạch cấu trúc chiến lược sẽ dựa vào việc nhận thức được bản chất và đặc trưng của từng đô thị thông qua lịch sử, văn hoá, xã hội, kinh tế, cũng như điều kiện địa hình, cảnh quan tự nhiên... để sau đó tập trung vào những mối quan hệ không gian chủ chốt, biểu hiện được cách mà các thành phần của đô thị liên hệ với nhau nhằm đạt được không gian chất lượng và phát triển bền vững.
Chú trọng vào tính chọn lọc và đặc trưng, tương phản với tính toàn diện- yếu tố chiến lược:
Cần phải nhận thức rằng, các phương tiện và nguồn lực thực hiện cho phát triển đô thị như tài chính, nhân lực, công nghệ và thời gian là có giới hạn và không hoàn toàn chỉ nằm trong tay một cá nhân, cộng đồng, nhà đầu tư hay chính quyền địa phương và Chính phủ. Bên cạnh đó, việc chi phối tính khả thi không chỉ là những phương tiện tài chính, mà còn là sự ủng hộ của xã hội. Vì vậy, quy hoạch cấu trúc chiến lược hướng tới việc nhận diện được những vấn đề then chót của đô thị, thu hút các đối tác tham gia bằng việc chia sẻ tầm nhìn- ý tưởng, phân bổ lợi ích và trách nhiệm, để phát huy được nhiều nhất mọi nguồn lực trong xã hội cho viẹc thực hiện các giải pháp quy hoạch khả thi. Thêm vào đó, việc nhân diện và tháo gỡ mọt số vấn đề then chốt mang tính chiến lược sẽ như chất xúc tác, để giải quyết các vấn đề đô thị kháccũng như làm động lực để thúc đẩy sự phát triển của toàn đô thị. Để làm được việc này, quy hoạch cấu trúc chiến lược sử dụng việc nhận thức bản chất và đặc trưng của từng đô thị kết hợp với hai phương pháp phân tích đã được biết đến nhiều, đó là phân tích bối cảnh- context analysis theo các điểm mạnh (Strengths), các yếu tố kém (Weaknesses), các cơ hội (opportunities) và các thách thức (Threats) (Swtot) và phân tích đối tác (Stakeholder analysis) theo các giá trị, các tầm nhìn, các lợi ích và các năng lực thực hiện.
Quá trình của quy hoạch cấu trúc chiến lược
Quá trình ba đường ray- Three track process
Quy hoạch cấu trúc chiến lược dựa trên phương pháp luận của quy hoạch chiến lược để đưa ra một quá trình được diễn ra liên tục với sự điều chỉnh thích hợp theo các mục tiêu, thời kỳ và bối cảnh của từng đô thị. Quá trình này gồm ba quá trình cấp thấp hơn luôn diễn ra song song, đồng thời và tương quan lẫn nhau- "Quá trình ba đường ray":
- Đường ray thứ nhất là quá trình hướng đến một khung thống nhất của giai đoạn dài hạn gồm: một tầm nhìn phát triển của đô thị, những ý tưởng không gian, một chương trình dài hạn và một kế hoạch hành động ngắn hạn
- Đường ray thứ hai là quá trình quản lý các công việc hàng ngày, giải quyết các mâu thuẫn và những vấn đề cần tháo gỡ; sử dụng các cơ hội thông qua việc thực hiện các hành động/dự án mang tính chiến lược và khẩn cấp trong giai đoạn ngắn hạn
- Đường ray thứ ba là quá trình thu hút các bên tham gia cũng như người dân trong việc phối hợp thực hiện lập quy hoạch và đưa ra các quyết định
Quá trình bốn đường ray- Four track process
Trong quá trình của quy hoạch cấu trúc chiến lược, không phải đối tác nào cũng có mặt ngay từ ban đầu. Do đó, đường ray thứ tư cần được thêm vào trong quá trình, nhằm đạt được một tiến trình liên tục và mở theo thời gian, để thường xuyên thu hút các đối tác tham gia và người dân. Việc này giúp quá trìunh ngày càng được tăng cường năng lực, trí tuệ, sự tin cậy, hiểu biết lẫn nhau và sự ủng hộ của xã hội trong suốt các giai đoạn: khởi đầu- lập quy hoạch- thực hiện
Những thành phần chủ yếu của quy hoạch cấu trúc chiến lược
Trong quy hoạch cấu trúc chiến lược, thiết kế là công cụ để nghiên cứu không gian, hỗ trợ xây dựng ý tưởng, tầm nhìn và để đàm phán, thương lượng; thiết kế đô thị là một công cụ mạnh để hệ thống và hiện thực hoá các dự án đô thị chiến lược "Urban stategic projects". GIS là một công cụ hữu hiệu để thu thập, cập nhật và xử lý thông tin cũng như quản lý đô thị. Tuy nhiên, kết quả và sản phẩm của quy hoạch cấu trúc chiến lược không chỉ là những sơ đồ, bản vẽ quy hoạch mà bản chất là một kế hoạch hàng động theo các thành phần dưới đây:
- Một cơ cấu chỉ dẫn năng động gồm một tầm nhìn, những ý tưởng không gian và các chính sách, mục tiêu phát triển đô thị cũng như một chương trình dài hạn để làm cụ thể hơn những ý tưởng, tầm nhìn và mục tiêu.
- Một cam kết ràng buộc về những giải pháp và hành động có tương quan với nhau trong giai đoạn ngắn hạn. Đây là yếu tố cơ bản đẫn đến việc thảo luận và đàm phán liên quan trực tiếp đến các phương tiện và ngân sách cho phát triển đô thị.
- Một tập hợp các văn bản thoả thuận liên quan đến chính sách để khớp nối và gắn kết các bên tham gia.
- Một hợp đồng ràng buộc giữa các bên tham gia quy định các trách nhiệm và tài chính của các dự án.
Như vậy, quy hoạch cấu trúc chiến lược xây dựng một tầm nhìn dài hạn mang tính thực tiễn, đồng thời cũng tập trung vào một số dự án đô thị chiến lược và các hành động trong thời gian ngắn hạn, được coi như động lực cho sự phát triển đô thị hướng tới tầm nhìn mong đợi. Bên cạnh đó, quy hoạch cấu trúc chiến lược cũng đi sâu nghiên cứu những mối quan hệ không gian gữa các thành phần của đô thị dựa trên việc xác định bản chất và đặc trưng của từng đô thị để đạt tới không gian chất lượng và phát triển bền vững. Những hoạt động này dựa trên cơ cấu thống nhất của một quá trình quy hoạch mang tính năng động, mở và liên tục thông qua các công cụ thiết kế quản lý và thực hiện. Thêm vào đó, tất các hoạt động của quy hoạch cấu trúc chiến lược đều dựa trên nền tảng xây dựng một sự đồng thuận và phối hợp thực hiện của tất cả các bên tham gia, nhằm phát huy nhiều nhất có thể mọi nguồn lực trong xã hội trong việc hiện thực hoá các tầm nhìn, ý tưởng và đạt được các mục tiêu trong quy hoạch.
Thực tế có thể chứng minh rằng những cách tiếp cận và mục tiêu trong lĩnh vực quy hoạch rất đa dạng và liên quan mạnh mẽ đến bối cảnh cụ thể của các quốc gia và địa phương. Quy hoạch cấu trúc chiến lược càng không thể là một quy trình quy hoạch được soạn thảo sẵn một cách chi tiết để áp dụng phù hợp với mọi đô thị. Vì vậy trong bối cảnh của nước ta và đặc thù phát triển của từng địa phương, việc hỗ trợ giải quyết các tồn tại theo cách tiếp cận quy hoạch cấu trúc chiến lược có thể được lồng ghép vào quá trình quy hoạch đô thị như sau:
- Ngay từ giai đoạn đầu và trong suốt quá trình quy hoạch cần thường xuyên tìm kiếm thu hút các đối tác có năng lực và nhân dân cùng tham gia chia sẻ các viễn cảnh, tầm nhìn và ý tưởng để chứng minh tính thực tiễn hơn.
- Sự phân bổ lợi ích và trách nhiệm giữa các bên tham gia và nhân dân được pháp lý hoá thông qua các cam kết, văn bản thỏa thuận và hợp đồng để phát huy nhiều nhất có thể mọi nguồn lực và sự ủng hộ của xã hội cho việc thực hiện các giải pháp quy hoạch đi đến khả thi.
- Nhận diện những vấn đề then chốt của đô thị, xác định một cách giới hạn các dự án đô thị chiến lược có khả năng thúc đẩy sự phát triển toàn đô thị. Tập trung nguồn vốn cũng như các nguồn lực khác để triển khai thực hiện các dự án, tránh đầu tư dàn trải.
- Tập trung hơn nữa vào phân tích- đánh giá lịch sử hình thành- phát triển cũng như cấu trúc và hình thái đô thị; nghiên cứu và đề xuất mối quan hệ không gian giữa các thành phần đô thị thông qua logic của tự nhiên, truyền thống và các đặc trưng văn hoá xã hội, kinh tế để tạo nên bản sắc của từng đô thị.
Cuối cùng, cần thực hiện một số dự án thí điểm áp dụng phương pháp quy hoạch cấu trúc chiến lược tại một số khu vực kinh tế đã được Chính phủ ra quyết định thành lập, nhằm tận dụng hiệu quả các cơ hội thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài cũng như các cơ chế chính sách ưu đãi.
(Nguồn: Tạp chí Quy hoạch xây dựng, số 1/2009)