Quá trình lập quy hoạch xây dựng hiện nay - Những vướng mắc và giải pháp khắc phục

Thứ tư, 15/11/2006 00:00

Trong thời gian qua, trên cơ sở Luật Xây dựng được Quốc hội thông qua năm 2003, nội dung và phương pháp lập, xét duyệt quy hoạch xây dựng đô thị bước đầu đã được đổi mới. Văn bản dưới luật quan trọng để điều chỉnh hoạt động trên là Nghị định số 08/2005/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý quy hoạch xây dựng, Thông tư số 15/2006/TT-BXD của Bộ Xây dựng về lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch xây dựng có tác dụng thiết thực tăng cường quản lý phát triển đô thị, từng bước thích ứng với nền kinh tế thị trường nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước.

Tuy nhiên trong quá trình thực hiện quy định pháp luật về lập, thẩm định phê duyệt và quản lý triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị trên thực tế đang nảy sinh một số tồn tại, cần được xác định hướng tháo gỡ làm cơ sở để nâng cao chất lượng quy hoạch nói chung và quy hoạch xây dựng đô thị nói riêng và đi vào cuộc sống.

1. Một số tồn tại

- Về đối tượng lập quy hoạch xây dựng
Đối với địa bàn, vùng lãnh thổ từ cấp huyện đến vùng tỉnh, liên tỉnh, vùng kinh tế, vùng tổng hợp... hiện quy định lập quy hoạch xây dựng còn đang chồng chéo với nhiều loại quy hoạch khác như quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch các ngành đất đai, nông nghiệp, văn hoá, môi trường, du lịch, thương mại, giao thông... Mặc dù những quy hoạch trên, dưới nhiều quy định về nội dung, yêu cầu quản lý phát triển đặc thù đối với các mục tiêu phát triển ngành đều cunfhg có mục đích tương đương với quy hoạch xây dựng là phân bố không gian hoạt động của con người trên một phạm vi lãnh thổ với hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật, kết cấu hạ tầng, bảo đảm hiệu quả kinh tế, bền vững về môi trường, làm cơ sở để quản lý đầu tư phát triển, kinh doanh, bảo vệ môi trường, khai thác hợp lý tài nguyên...
Hiện tượng trên tồn tại đã nhiều năm nay, đang bộc lộ những bất cập gây nên sự dàn trải, lãng phí nguồn nghiên cứu xây dựng quy hoạch phát triển, kéo dài và làm rối quy trình quản lý nhà nước, gây ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả phát triển của vùng lãnh thổ và địa bàn phát triển.
Mặt khác đối với một số khu vực đặc thù về tính chất hoạt động như du lịch, văn hoá, công nghiệp, khu kinh tế, kể cả đô thị loại V, khu đô thị mới... Nghị định số 08 đã có quy định về loại quy hoạch xây dựng chưa phù hợp với đặc thù hoạt động ngành, quy mô lãnh thổ, không gian phát triển.
- Về nội dung lập, phương pháp lập quy hoạch xây dựng
+ Về thời hạn của quy hoạch xây dựng được quy định từ 5 năm, 10 năm và 20 năm đối với quy hoạch xây dựng vùng và quy hoạch chéo xây dựng đô thị là chưa thích hợp với đặc thù của loại quy hoạch xây dựng. Thời hạn của quy hoạch được quyết định bởi mức dộ dự báo về quy mô và yêu cầu quản lý phát triển đối với đối tượng lập quy hoạch. Quy mô lãnh thổ quy hoạch càng yêu cầu quản lý phát triển đối với đối tượng lập quy hoạch. Quy mô lãnh thổ quy hoạch càng lớn, dự báo và yêu cầu có tính định hướng cao đòi hỏi thời hạn quy hoạch phải lớn.
+ Đối với các bước lập quy hoạch xây dựng, quy định về nội dung nhiệm vụ quy hoạch xây dựng và đồ án quy hoạch xây dựng còn trùng lặp, số quy định chưa phù hợp với nguyên tắc khoa học của quy hoạch, ví dụ: quy định tại điểm a khoản 1 Điều 14 về nhiệm vụ quy hoạch chéo xây dựng đô thị xác định tính chất, quy mô, định hướng phát triển, các dự báo phát triển đô thị... thực chất là nội dung của một đồ án quy hoạch chung phải thực hiện, được quy định tại Điều 16... Trong lúc đó thì tại các Điều này có quy định phải phân tích, đánh giá, xác định tiềm năng, động lực, tính chất, quy mô, các chỉ tiêu phát triển của đô thị. Vấn đề là để có nội dung nhưu quy định quy hoạch chéo đã được cấp thẩm quyền phê duyệt thì việc nghiên cứu những nội dung quy định tại Điều 16 là không còn cần thiết nữa.
Quy định trên dẫn đến việc chia cắt quá trình lập quy hoạch xây dựng thành làm 2 bước, chưa phù hợp với nguyên tắc nhất thể và hữu cơ trong nghiên cứu đối tượng để tạo ra một sản phẩm quy hoạch xây dựng có tiín trí tụê mang tính xuyên suốt, thống nhất. Tình trạng trên tương tự quy định quản lý đầu tư xây dựng trong quá trình tạo lập tác phẩm kiến trúc hiện nay tại Nghị định số 16 về quản lý đầu tư xây dựng. Quy trình quản lý đầu tư xây dựng đang cắt khúc quá trình hình thành tác phẩm kiến trúc, tạo nên những bất cập về chất lượng kiến trúc, quỳên tác giả. Chia bước nghiên cứu quy hoạch đang dẫn đến sự kéo dài thời gian lập quy hoạch đối với các thủ tục hành chính xét duyệt nhiều cấp phức tạp đối với đồ án quy hoạch xây dựng; quy hoạch với các thủ tục hành chính xét duyệt nhiều cấp phức tạp đối với đồ án quy hoạch xây dựng; mức độ, chiều sâu nghiên cứu quy hoạch thiếu hợp lý, dẫn đến chất lượng quy hoạch xây dựng chưa thực sự chuyển đổi nâng cao theo mong muốn của các nhà quản lý và đầu tư phát triển.
+ Quy định về nội dung đồ án còn thiếu cụ thể đối với từng đồ án quy hoạch xây dựng, trong đó đặc biệt là các đồ án quy hoạch chi tiết đối với các khu đặc thù như khu kinh tế cửa khẩu, khu bảo tồn di sản văn hoá, lịch sử, du lịch, cảnh quan danh thắng...; nội dung, quy trình hiện hành để lập Quy hoạch chi tiết cải tạo, nâng cấp các khu đô thị hiện có chưa được quy định cụ thể.
Nội dung, tỷ lệ đồ án quy hoạch chi tiết được quy định áp dụng chung đối với các đối tượng lập quy hoạch có quy mô diện tích khác nhau cũng dẫn đến những khó khăn cho công tác quản lý, lãng phí vốn chuẩn bị đầu tư và kéo dài thời gian lập quy hoạch, chưa thích hợp với yêu cầu của các dự án đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch.
+ Về quy định thiết kế đô thị: cơ bản đã xác định được khá chi tiết những yeu cầu về mặt tổ chức không gian của đồ án quy hoạch xây dựng, bảo đảm nguyên tắc thiết kế đô thị là lĩnh vực quan trọng của quy hoạch xây dựng.
Tuy nhiên, mọt số quy định tại Nghị định số 08, Điều 30 đối với quy hoạch chéo xây dựng, Điều 31 đối với thiết kế đô thị quy hoạch chi tiết còn một số bất cập như sau:
+ Một số nội dung tại điểm b khoản 1 Điều 30 trùng lặp với điểm c khoản 3 Điều 16; chưa có quy định phù hợp về quản lý kiến trúc, cảnh quan đối với các yếu tố tạo lập không gian chủ yếu của đô thị. Mặt khác quy định tầng cao tối đa, tối thiểu của công trình xây dựng thuộc các khu chức năng và toàn đô thị là rất khó khả thi, cứng nhắc, hạn chê sự sáng tạo trong tổ chức không gian đô thị nhằm đảm bảo yêu cầu mỹ thuật, đa dạng của cảnh quan đô thị.
+ Tại Điều 31 một số quy định còn trùng lặp với nội dung khoản 3 Điều 24 về thiết kế đô thị trong quy hoạch chi tiết; trong đó có một số quy định quá chi tiết, thuộc lĩnh vực tiêu chuẩn chất lượng xây dựng được khuyến khích áp dụng chứ không cần thiết bắt buộc áp dụng trong thiết kế công trình và yêu cầu kiến trúc, kỹ thuật đối với dự án đầu tư xây dựng.
Quy định như trên còn cứng nhắc, vừa hạn chế tính năng động và sáng tạo trong thiết kế kiến trúc và tạo ra sản phẩm quy hoạch xây dựng có tính khả thi yếu khi cụ thể hoá nội dung thiết kế đô thị trong các dự án đầu tưu xây dựng công trình. Việc hành chính hoá các yếu tố kỹ thuật mang tính tiêu chuẩn chất lượng sẽ dẫn đến hiện tượng quy hoạch treo. Trên thực tiễn quản lý quy hoạch xây dựng và hoạt động đầu tư xây dựng trong cơ chế thị trường, nhiều dự án đầu tư xây dựng khó có khả năng đáp ứng những quy định pháp luật trên.

2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy trình và nội dung lập quy hoạch và quy hoạch xây dựng đô thị

Hiện nay cả nước đang có những chuyển biến mạnh mẽ về mọi lĩnh vực nhằm thích ứng với bối cảnh hội nhập quốc tế, phát triển nền kinh tế thị trường có định hướng. Quy hoạch phát triển nói chung và quy hoạch xây dựng nói riêng vừa là định hướng phát triển vừa là công cụ quan trọng để quản lý xã hội theo xu hướng trên. Vì vậy, những đổi mới trong công tác quy hoạch, quy hoạch xây dựng là cần thiết và cấp bách. Đối với quy trình và nội dung lập quy hoạch phát triển và quy hoạch xây dựng cần thiết phải được xem xét, điều chỉnh, bổ sung. Trong đó nên tập trung vào những vấn đề và giải pháp cụ thể sau:
- Chuyển biến nhận thức về quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch và quy hoạch xây dựng từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính dịch vụ công
Thông qua việc giảm bớt nội dung và mức độ hành chính hoá trong các quy định pháp luật về quản lý quy hoạch và quy hoạch xây dựng, tách biệt giữa nội dung liên quan đến chuyên môn khoa học quy hoạch, kiến trúc và xây dựng với yêu cầu quản lý xã hội đối với quy hoạch xây dựng để xác định hợp lý hơn về loại quy hoạch, trình tự lập, thẩm định phê duyệt và quản lý phát triển theo quy hoạch cũng như đổi mới nội dung và phương pháp lập quy hoạch.
Quy định pháp luật về quy hoạch xây dựng chỉ xác định những khung cơ bản để mọi cá nhân trong xã hội thực hiện phù hợp với nguyên tắc chung của xã hội. Cụ teher là không nên luật hoá các quy định về chuyên môn, kỹ thuật như tỷ lệ bản vẽ, quy mô, các chỉ tiêu kinh tế xã hội... mà chỉ xác định các yêu cầu về môi trường, an toàn, an ninh, tổ chức hoạt động xã hội và chất lượng tối thiểu cần có đối với quy hoạch xây dựng.
- Mạnh dạn chuyển đổi hệ thống quy hoạch ở nước ta phù hợp với quá trình đổi mới, cải cách thể chế, thủ tục hành chính đang được Đảng và Nhà nước tổ chức thực hiện:
Lồng ghép, hợp nhất giữa quy hoạch phát triển các ngành với quy hoạch xây dựng đối với các vùng lãnh thổ, đồng thời xác định loại quy hoạch phát triển riêng đối với các khu vực phát triển đặc thù trên cơ sở phương pháp, nội dung chủ yếu quy hoạch không gian.
Về vấn đề này có thể tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới về công tác quy hoạch, trong đó có Trung Quốc, Cu Ba là những nước hiện có hệ thống quản lý nhà nước tương đồng với Việt Nam. Nói chung các nước trên thế giới, mặc dù có chế độ chính trị, thể chế Nhà nước khác nhau, nhưng về công tác quy hoạch ở mức độ khác nhau đều thực hiện cơ chế tương đối thống nhất là quản lý phát triển lãnh thổ trên cơ sở hệ thống quy hoạch hợp nhất, đa ngành thực chất là quy hoạch không gian, quy hoạch vùng ở cấp vĩ mô và quy hoạch không gian ở cấp cụ thể phù hợp với đặc thù của đối tượng lập quy hoạch.
Với hệ thống quy hoạch như trê nếu được áp dụng sẽ góp phần tháo gỡ, giải quyết những bất cập đang gặp trong công tác quản lý quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch các ngành ở nước ta, đặc biệt trong nội dung, phương pháp lập, thể chế quản lý phát triển theo quy hoạch.
- Hệ thống quy hoạch treo theo quan điểm trên gồm:
Quy hoạch phát triển vùng được áp dụng cho các đối tượng nghĩa là chỉ có một loại quy hoạch gồm:
+ Các vùng kinh tế tổng hợp, vùng liên tỉnh;
+ Các vùng kinh tế - hành chính, thành phố trực thuộc Trung ương
+ Các vùng kinh tế chuyên ngành công nghiệp, nông nghiệp, du lịch, khai khoáng...
Nội dung của quy hoạch phát triển vùng có thể áp dụng quy định trước đây về quy hoạch xây dựng của Nghị định số 91CP có bổ sung mới phù hợp với cơ chế quản lý phát triển hiện nay.
- Quy hoạch phát triển các khu vực đặc thù
Gồm quy hoạch xây dựng các đô thị, khu dân cư nông thôn gọi chung là quy hoạch xây dựng; quy hoạch phát triển tắt là quy hoạch các khu đặc thù, khu kinh tế chuyên ngành như khu công nghiệp, khu nông nghiệp, lâm nghiệp, khu du lịch, khai khoáng; các đặc khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu, khu bảo tồn di sản, bảo tồn thiên nhiên.
Căn cứ của các loại quy hoạch trên là quy hoạch phát triển vùng lãnh thổ được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Về quy trình lập và nội dung quy hoạch
+ Tiếp tục đổi mới quy trình lập, thẩm định, xét duyệt quy hoạch: nhằm hạn chế tình trạng quy hoạch treo hiện nay, cần có quy định mềm dẻo trong quy định về lập quy hoạch và quy hoạch xây dựng, đặc biệt là quy hoạch chi tiết chỉ nên tổ chức tiến hành lập và phê duyệt đối với những khu vực có nhu cầu phát triển, có nhu cầu đầu tư xây dựng cụ thể và có tính khả thi. Nên chăng tham khảo kinh nghiệm quản lý quy hoạch ở Vương quốc Anh, tại đây Luật quy hoạch phát triển không quy định bắt buộc các khu vực lãnh thổ phải phủ kín quy định.
Quán triệt quan điểm việc lập quy hoạch và quy hoạch xây dựng là một khâu trong quy trình thống nhất bao gồm lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch. Lập quy hoạch và quy hoạch xây dựng là công nghệ nghiên cứu, tạo lập một sản phẩm về tổ chức không gian lãnh thổ đòi hỏi tính thống nhất, hữu cơ cao và xuyên suốt. Do đó các quy định pháp luật không cần thiết chia cắt quy trình nghiên cứu nói trên: không tách việc xây dựng nhiệm vụ quy hoạch thành một bước riêng để xét duyệt mà coi đó là nội dung được thực hiện trong quá trình nghiên cứu quy hoạch. Về thực chất đó là nội dung của ý tưởng, phác thảo ban đầu của đồ án quy hoạch quy định của Nghị định 91/CP trước đây là sơ đồ. Nhiệm vụ quy hoạch như hiện nay nên giới hạn ở nhiệm vụ của dự án lập quy hoạch xây dựng theo Thông tư số 05/1999/TT- BKH của Bộ Kế hoạch Đầu tư về quản lý các dự án quy hoạch.
+ Về thời hạn quy hoạch, căn cứ mục tiêu của loại quy hoạch phù hợp với quy mô lãnh thổ quy hoạch và mức độ dự báo, định hướng phát triển để xác định thời hạn quy hoạch phù hợp:
Đối với quy hoạch phát triển vùng lãnh thổ, thời hạn quy hoạch nên khoảng 25-30 năm. Riêng đối với những vùng lãnh thổ có quy mô lớn vùng kinh tế trọng điểm, vùng liên tỉnh, vùng đô thị lớn nên có định hướng đến năm 50 năm.
Đối với đô thị loại II trở lên, thời hạn quy hoạch hợp lý là 20 - 30 năm, riêng đối với đô thị loại I, đô thị đặc biệt và tương đương khoảng 30 - 50 năm.
+ Về nội dung quy hoạch và quy hoạch xây dựng
Quy định nội dung của quy hoạch cần được điều chỉnh, bảo đảm tính mềm dẻo, linh hoạt để phù hợp với định hướng phát triển lâu dài của lãnh thổ quy hoạch sự biến động của điều kiện, tiền đề lập quy hoạch.
Giảm bớt mức độ, chiều sâu nghiên cứu của quy hoạch chung xây dựng đô thị so với quy định hiện nay của Nghị định số 08 với mục tiêu là quy hoạch chéo xác định hướng cơ bản phát triển không gian, sử dụng đất đai, phát triển kết cấu hạ tầng, vệ sinh môi trường trên cơ sở quy hoạch, chính sách phát triển vùng và quốc gia. Nếu theo quan điểm trên, căn cứ kinh nghiệm các nước thì quy hoạch chung xây dựng hiện nay chuyển đổi theo loại hình quy hoạch mềm dẻo. Quy hoạch cơ cấu theo hệ thống quy hoạch Vương quốc Anh và các nước EU.
Đối với quy hoạch phát triển các khu đặc thù, khu kinh tế chuyên ngành như khu công nghiệp, khu nông nghiệp, lâm nghiệp, khu du lịch, khai khoáng; các đặc khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu, khu bảo tồn di sản, bảo tồn thiên nhiên và các khu khác, cần xác định nội dung quy hoạch phù hợp với đặc thù hoạt động và tổ chức không gian của mỗi loại khu vực.
Đối với khu du lịch, nội dung quy hoạch tổng thể phát triển du lịch bao gồm xác định vị trí, vai trò và lợi thế của du lịch trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, vùng và quốc gia; phân tích, đánh giá tiềm năng, hiện trạng tài nguyên du lịch, thị trường du lịch, các nguồn lực phát triển du lịch; xác định quan điểm, mục tiêu tính chất, quy mô phát triển cho khu vực quy hoạch; dự báo các chỉ tiêu và luận chứng các phương án phát triển du lịch; tổ chức không gian du lịch; kết cấu hạ tầng cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch; sử dụng đất, nhu cầu, vốn đầu tư, nguồn nhân lực cho du lịch; khu vực, dự án đầu tư, bảo vệ tài nguyên du lịch và môi trường.
Về thiết kế đô thị, là nội dung gắn liền của đồ án quy hoạch và quy hoạch xây dựng. Việc tổ chức không gian luôn đi cùng với yêu cầu tổ chức hoạt động, bố trí cơ sở vật chất, hạ tầng và bảo vệ môi trường cảnh quan của khu vực quy hoạch.
Trong điều kiện xã hội đang chuyển đổi từ cơ chế bao cấp, nhà nước quản lý toàn diện sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, nội dung của đồ án quy hoạch và quy hoạch xây dựng cần thể hiện và phân biệt rõ giữa yêu cầu quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị với tạo lập khung phát triển vừa mềm dẻo, linh hoạt, đa dạng. Nói một cách khác, nhằm tạo điều kiện mỗi đô thị, khu, điểm trong đô thị có những đặc thù kiến trúc cảnh quan phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, địa hình, cảnh quan, nhu cầu văn hoá, tinh thần của dân cư đô thị, quy định về tổ chức không gian đô thị chỉ nên xác định những khung cơ bản, có tính quyết định đến bộ mặt cảnh quan đô thị hoặc khu chức năng đô thị. Những chi tiết khác nên dành cho sự sáng tạo của kiến trúc sư và khả năng kinh tế tài chính của chủ đầu tư và nhu cầu tâm lý, nghệ thuật của dân cư quyết định. Vì vậy nội dung thiết kế đô thị của quy hoạch và quy hoạch xây dựng cần có yêu cầu cụ thể phù hợp với đặc thù tính chất, quy mô, điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội đối với các đối tượng lập quy hoạch như khu bảo tồn văn hoá lịch sử, khu danh thắng, khu du lịch, khu công nghiệp, khu cải tạo, chỉnh trang, khu xây dựng, khu dân cư nông thôn... Những yêu cầu cụ thể, chi tiết liên quan đến chất lượng xây dựng, kiến trúc, cảnh quan nên được quy định ở các hướng dẫn thiết kế, tiêu chuẩn thiết kế theo quy định của Luật Tiêu chuẩn hoá.

' border=0 src='/image/images?img_id=com.vportal.portlet.vcms.model.VcmsArticle.6039.1035' />